SFIC城市公共服務智慧化系統協作“福州交警”APP治理
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為探析大數據時代城市公共服務智慧化供給模式的實踐狀態及發展前景，本文借助SFIC協同治理模型對城市公共服務智慧化供給典型個案——“福州交警”APP進行實證分析。研究發現“福州交警”APP中多方利益相關者的協作與SFIC協同治理模型相契合，盡管其交通服務智慧化供給模式的協同治理機制還處于發展初期，多元利益相關者的參與性不高、影響力不足，但是這種有限參與是對傳統政府單一主體供給城市公共服務模式的突破，也是實現城市公共服務智慧化供給有效協同的過渡階段。
2016年各省市開始從公共服務的供給側優化公共服務，然而各類城市公共服務供給模式的“爆炸式”變革，并不意味著公眾享受到了優越的服務，實際上，我國政府長期存在的城市公共服務供給模式中的單向高投入并未換得公眾的較高滿意度[1]。特別是以云計算、大數據、物聯網、互聯網為代表的新一代信息技術快速發展和普及應用，不僅使得人們的生活方式和需求發生了變化，也給傳統的城市公共服務供給體系帶來了時代發展的挑戰。因此，探尋新的城市公共服務供給模式，促進大數據時代信息技術與公共服務的深度融合，以及政府與社會力量的優勢資源互補，是城市公共服務供給模式改革的必然趨勢，公共服務智慧化供給是城市公共服務供給模式改革的一個重要方向。
一、公共服務智慧化供給的理論基礎及研究設計
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西方國家的公共服務供給模式的變化呈現出“政府壟斷—市場化機制引入—社會化機制興起—多元化機制確立”的階段特征。我國城市公共服務供給模式的變革較晚，西方國家的成功經驗對于當前我國公共服務供給模式改革有一定的借鑒意義。Ostrom夫婦及其研究團隊提出了多中心理論，指出公共服務供給主體將會呈現多元化趨勢，并在公共服務供給過程中相互合作、共同追求利益，以達到共同的發展目標。E. S.Savas指出，由于政府服務和國有企業出現了生產效率低、產品和服務質量低劣等績效不佳的癥狀，導致了對民營化的呼喚和其他深層次改革[2]。Tony Bovaird指出，傳統的公共服務設計思路和管理理念已經不能適應社會發展需要，以多個利益相關者之間的相互合作為特征的新的管理模式應當予以確認和實施[3]。但是由于傳統的組織無法很好地履行職責，且多元化的踐行較為復雜，學者們開始從網絡、網絡治理角度研究公共部門如何應對跨部門、多層次的治理系統。最后，民營化、服務外包、分權化、減員、伙伴關系、網絡等觀念糅合形成了“協同治理”概念。雖然不同學者對協同治理的見解不盡相同，但是都有著基本的共識：一是政府之外的行動人參與治理;二是行動人共同努力以達到共同目標[4]。
協同治理理論在不斷地研究發展進程中也引起了我國學術界的關注。范逢春、李曉梅針對農村公共服務發展“總量不足”和“結構失衡”的困局，構建了農村公共服務多元主體“動態協同治理模型”及合作、競爭、制衡三大子系統[5]。郭鵬等人提出需求驅動型的公共服務供給需要通過市場、政府和公眾的協同治理，構建“市場主導、政府引導、公民參與”的新型公共服務模式[6]。吳限、何繼新立足于“資源—利益”雙元結構，建構了“互聯網+公共服務”的網絡化協同治理模型，以促進公共服務合作供給模式由“各自為戰型”向“協同發展型”轉變[7]。
我國學者們基于我國公共服務供給現狀，探索了多種公共服務供給的協同治理模型，對公共服務供給優化具有一定的價值意義。但是置身于大數據時代背景下，少有學者通過實踐案例探尋城市公共服務智慧化供給中協同治理機制的多元主體協同關系、條件、過程等，從實證角度論證城市公共服務智慧化供給中的協同治理機制仍有研究空間。
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針對當前研究的不足，本文以Chris Ansell、Alison Gash提出的SFIC協同治理模型為基礎框架，使用案例研究方法，選取“福州交警”APP這一交通服務智慧化供給應用為研究對象，通過對“福州交警”APP交通服務智慧化供給中政府、市場及公眾三方的供給形式進行描述，著力探尋促成“福州交警”APP中交通服務智慧化供給的協同治理機制及其影響因素。
研究選擇“福州交警”APP作為案例，原因是其作為城市公共服務智慧化供給的研發產物，是福州交警支隊（政府）、高德地圖（市場）、公民共同參與的交通服務供給的智能平臺，是交通服務智慧化供給模式的一個具有代表性的落地項目。
二、公共服務智慧化供給協同治理機制的分析框架
在學界，研究者們在對協同治理理論展開的一系列研究，雖然觀點各異，但在協同治理的構成要件方面達成了一定的共識[8]，并構建了多種關于協同治理的分析模型，其中SFIC模型最為經典。Ansell、Gash以來自不同國家、不同政策領域的137個案例為研究對象，并對其進行“連續近似分析”，得出了包含初始條件（Starting Conditions）、制度設計（Institutional Design）、催化領導（Facilitative Leadership）和協同過程（Collaborative Process）四個部分的協同治理一般模型[9]。SFIC模型是基于實踐中不同類別的協同治理案例構建的，并且充分考慮到了普遍性與特殊性的關系以及抽象性與現實性的結合，具有較為廣泛的適用性[10]。因此，本文以SFIC模型為基礎框架分析城市公共服務智慧化供給的協同治理機制。
三、“福州交警”APP交通服務智慧化供給的協同治理機制探析
（一）協同治理機制的系統結構及功能
為方便公眾實時了解路況信息及優選路徑，福州市交警支隊依托道路通行狀態大數據智能研判平臺（2017年5月開發建成，以下簡稱“大數據平臺”）的功能和數據，于2017年8月17日強力推出與交通寶互聯網技術有限公司合作研發的“福州交警”APP，向市民提供“實時路況”“停車誘導”“移車服務”“拖扣查詢”“擁堵排名”“路況上報”“交通解讀”七項服務，并根據實際情況撤銷了“拖扣查詢”模塊，且于同年12月18日再次增設“交通違法網上預約”和“違法更正”模塊。此后，為了配合市委市政府“一趟不用跑，最多跑一趟”工作部署的落實，切實解決窗口排隊問題以及APP用戶產生的新的服務需求，福州市交警支隊于2018年5月24日再次增加了“非機動車返還預約”“互聯網繳款異常處理”“占道施工申請”“通行證申請”“道路停車泊位申請”“駕駛證補換證”“新能源車充電站指引”“排堵隨手拍”八大模塊，并將“違法更正”改為“交通違法網上復核受理”。 1.政府參與：規劃服務供給，提供業務服務
為緩解交警大隊窗口及派出所窗口滿負荷運行的壓力，解決群眾辦理業務耗時長的問題，福州市交警支隊將部分業務轉移到APP中。
在面向公眾個人的業務服務方面，為了方便公眾處理交通違法，福州市交警支隊在“福州交警”APP中接入交通違法處理網上預約平臺。針對罰款200元以下且不需記分的交通違法，公眾在交通違法處理網上預約模塊提出預約申請并確認。若未成功繳納罰款，則可在互聯網繳款異常處理模塊提出申請，交警部門會在兩日之內后臺處理并反饋。同時，為解決電子監控拍攝識別失誤等問題，“福州交警”APP還推出了違法更正模塊，申請人在提交更正申請后將即刻辦理。另外，當小型汽車準駕以下駕駛人的駕駛證遺失、期滿或者損壞時，可在駕駛證補換證模塊申請，交警部門審核辦理后，即可前往窗口領證。
在面向企事業單位及社區的業務服務方面，針對企業的占道施工報備和貨車通行證申請需求，“福州交警”APP中設置了相關模塊。企業只需要線上提出申請，并提交相關材料后，即可開展相關工作。若單位需要申請道路停車泊位，只需要在道路停車泊位申請模塊提交申請，交警部門將在5個工作日內給予答復，實現了“一趟不用跑，一鍵搞定”處理業務需求的便民服務。
2.市場參與：開辟服務新徑，定制服務需求
福州市交警支隊在提供交通服務供給中與高德地圖進行合作，積極營造智能交通產業發展的良好環境，不僅充分發揮了市場企業的專業化作用，還減輕了交通部門的財務負擔，促進了財政資金的高效運用。高德地圖加盟“福州交警”為公眾出行創造了便捷、高效的出行路徑。
在實時路況模塊，高德地圖基于地理位置信息服務，綜合各類基礎信息形成大數據庫并進行智能分析，為公眾“量身定制”智能語音提醒服務。公眾既可以直觀地查看到福州城區各主要干道的擁堵狀況和路口交通強度，又可以通過語音播報知曉半徑一公里內的道路擁堵狀況及視頻圖片信息，使得用戶了解前行路段及周邊路網的通行狀況，選擇更通暢、快捷的路線。
在新能源汽車快速推廣的進程中，福州的新能源車充電站也在逐步完善，但是如何提前了解充電站的位置以及充電樁數量，以便市民前往充電，這是急需解決的問題。為此，“福州交警”APP平臺推出了新能源車充電站指引模塊，市民通過平臺可快速查找到新能源充電站的位置、充電樁總量以及空閑數量。
在停車誘導模塊設計中，截至2018年9月，福州市已將東方百貨、愛琴海等商圈的54個大型公共停車場接入APP平臺，并且正計劃繼續擴大接入醫院、學校等公共場所附近停車場的車位信息。高德地圖依據接入平臺的公共停車場剩余泊位及用戶的地理位置，為用戶繪制一張停車信息網，使得用戶可以隨時了解車位信息，同時根據交通流量情況，為用戶規劃快速、暢通的出行路線，提供導航指引服務。
3.公眾參與：主動參與服務供給，反饋服務質量
當公眾發現其他車輛違規停車、擋住自家車輛出行卻未留下聯系方式等情況時，只需要在移車服務模塊輸入對方的機動車車牌號，系統將自動向車主發送盡快到現場移車的通知信息，并向請求用戶推送發送結果。
“福州交警”APP中的路況上報和排堵隨手拍模塊為社會公眾參與交通治理、優化交通部門提供服務創造了良好的平臺，實現了“人人可參與，即時可發布”。公眾通過該平臺實時上傳路面情況及交通違法行為，為交通服務、城市管理發出自己的聲音。福州市交警支隊通過“大數據平臺”即時分揀、復核、處理相關的路況反饋信息，并根據研判結果將異常路況通過語音播報告知半徑一公里內的用戶，提醒公眾出行盡量避開相關路段。對于交通違法行為，福州市交警支隊審查認定后，將違法結果錄入公安交管系統并對當事人施以相關處罰。此舉提高了公眾在交通管理和服務提供中的參與感與責任感，優化了交通服務、排堵保暢以及維護道路設施等。
“福州交警”APP所呈現的16個模塊既是交通部門以及市場企業提供出行服務的途徑，也是公眾反饋路況、優化供給質量的入口，成功地將高新技術產業優勢與傳統交通服務供給行業有效滲透與交融，打造交通服務供給一站式平臺，為豐富協同治理理論的實踐以及公共服務智慧供給平臺建設積累了實踐經驗和技術優勢。
（二）協同治理的影響因素分析
1.初始條件
交通服務同時兼具非競爭性和非排他性，具備保羅·薩繆爾森、馬斯格雷夫、布坎南等學者對公共物品所描述的特性。但是基于信息技術平臺所供給的交通服務是一種無形的公共物品，需要借助各類信息載體和支撐平臺，采集研判交通數據信息以傳遞給公眾、搭建互聯網反饋平臺獲取公眾業務需求。為此，福州市交警支隊建設了大量的交通路況信息采集基礎設施、警務地理信息地圖、大數據平臺、互聯網交通安全綜合服務平臺等信息設備、技術與平臺。但是，在傳統的交通服務供給中，福州市交警支隊占據著主導地位，與企業（市場）、公眾在交通服務供給中的權力、信息和資源不對稱;而福州交警支隊與交通廣播電臺等新聞媒體的合作也為福州交警支隊與其他市場企業合作供給交通服務開了先河，這就為多元主體參與的“福州交警”APP的研發提供了條件。
2.制度設計
在交通服務智慧化供給中，要維護協同治理機制的合法性和明確參與各方的責任分工，參與的各個主體共同制定的合作規則就顯得十分必要。2017年5月，公安部交通管理科學研究所和高德地圖簽署了戰略合作協議，就全面升級交通管理的水平、提高公眾的出行體驗和出行效率展開合作。雙方多次協商洽談，積極推進具體合作領域的項目深入開發，并且率先在技術對接及信息發布、數據整合與分析研判和拓寬交警互聯網業務服務三個層面實現系統的全面對接。從國家層面的戰略合作協議可見，在各省、地市的交警部門與高德地圖的任務對接中明確劃分了雙方的工作內容、需提供的數據資源等，這為“福州交警”APP的各項實時交通服務中福州市交警支隊與高德地圖的合作提供了工作內容劃分與可遵循的基本規則。 此前，公眾獲取交通服務的途徑有限，且不能實現可移動的實時服務，“福州交警”APP提供的虛擬在線服務則解決了這一難題，并且公眾反饋有路徑，所上報的信息促進了交通部門對路況掌控的精準性，完善了APP的運行。
3.催化領導
在交通服務智慧化供給方面，福州市交警支隊、市場企業和公眾在權力、信息和資源方面的掌控上存在較大差異，由于交警部門權威性較強，適宜承擔領導者的角色。從國家層面來看，公安部交通管理科學研究所與高德地圖共同建立戰略合作協調推進小組，本著“優勢互補、合作共贏”的原則，對接各自優勢數據資源，推動交通大數據與業務管理的深度融合。促進了福州市交警支隊與高德地圖的信任建立與合作對話，推動了福州市交警支隊與高德地圖合作供給實時交通服務，探索交通服務智慧化供給模式。
另外，為了鼓勵市民積極參與到交通志愿服務行動中，促進交通服務供給更加優質化，福州市交警支隊開展了各種形式的文明交通宣傳和文明交通共建活動，引導公眾參與到交通服務供給及其優化中。在“福州交警”APP上線時，相關負責人出席了新聞通氣會，并邀請了19家新聞媒體參加，足以顯示交通部門對“福州交警”APP開發與運行的重視程度。在公眾參與交通服務智慧化供給方面，福州市交警支隊發揮了較好的引導和鼓勵作用。
4.協同過程
在交通服務智慧化供給模式的探索中，各主體之間的協同過程是一個動態的循環過程。在這一過程中，各主體要通過真誠的面對面對話來建立信任，在彼此信任的前提下對過程進行投入，并就智慧化供給目標、供給價值等達成共識，同時也需階段性成果來證明協同治理的優勢。公安部交通管理科學研究所與高德地圖的合作促進了交警大數據與互聯網大數據的對接融合，并針對具體合作領域，通過技術交流、培訓等方式深入開展合作項目。
“福州交警”APP中融入高德地圖的技術，當公眾提出與路況相關的服務請求時，高德地圖則反饋信息，滿足公眾的服務需求，進而實現了交通部門、高德地圖和公眾三方的共贏。同時針對市民的路況上報、擁堵反饋等，福州市交警支隊對市民反饋信息的回應，充分發揮了公眾話語權的作用。福州市交警支隊基于“大數據平臺”建立的符合福州交通實際的擁堵評價體系撰寫《福州城區交通分析報告》，并將報告發布至“福州交警”APP平臺，讓群眾對道路交通狀況“心中有數”，激發了群眾參與交通服務智慧化供給的熱情。
通過對影響因素的分析，可以看出“福州交警”APP的形成與構建是符合SFIC協同治理模型的，是一種基于協同治理的交通服務智慧供給模式。但是由于政府之外的主體參與的局限性，“福州交警”APP的交通服務智慧化供給模式還未達到有效智慧化供給的程度。從“福州交警”APP的運作中可以發現：參與的利益相關方范圍較小，市場中僅有高德地圖一家，市民中也將一些不會使用智能手機的人群排除在外;參與內容較少且并未參與到最終的決策中，高德地圖僅參與地圖引導相關模塊，市民則僅作為路況信息收集的反饋對象之一;有限公開市民路況反饋狀況，未形成良性的循環溝通，未將市民路況上報結果反饋給市民，違法交通行為當事人也未公開通報。但是，研究案例作為有限“協同供給交通服務的智慧模式”，可以通過加強協同治理中各主體的有效參與來提高協同治理的完整性。
四、結論
經濟社會的不斷發展要求政府部門積極創新公共服務供給方式，而城市公共服務智慧化供給模式在實踐中表現出的優勢驗證了這一模式的優越性。但是在發展初期，政府僅僅是讓渡了部分權力以吸引社會各界參與供給，參與中的各主體力量出現較為明顯的失衡狀態，而且市場和公眾的參與意識也不是很強，導致這種公共服務智慧化供給模式是一種有限參與。因此，政府在維護社會穩定的同時需要適當下放部分權力給社會力量，并且積極引導社會各界參與公共服務供給，這是促使城市公共服務智慧化供給中多元主體的“有限協同”向“有效協同”過渡的有效策略。
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（責任編輯：李靜敏）
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