地方社會組織政策效度評價
來源:用戶上傳
作者:
[摘 要]架構合適的政策體系是規范和促進社會組織發展的重要手段。通過分析社會組織負責人對于各類社會組織政策工具的評價情況，可以獲知當前地方社會組織政策的主觀效度狀況。該文從這一角度著手，基于對廣東省社會組織負責人的調查數據，通過實證分析發現，廣東省社會組織政策工具中，監督管理類政策條例的合理程度最高，放松管制類政策次之，培育發展類政策最低;放松管制類政策中，募捐管理制度的效度最低;監督管理類政策中，全過程監管機制的效度最低;培育發展類政策中，專項資金扶持政策的效度最低。今后廣東省社會組織政策的改良方向除了補齊以上“木桶效應”中效度最低的具體政策以外，還要將放松管制類政策和培育發展類政策的改良作為促進社會組織發展的主要完善路徑。
[關鍵詞]社會組織政策 政策工具 政策效度評價 社會治理
[中圖分類號]C916
[文獻標識碼]A[文章編號]1001-9596（2019）05-0018-10
一、社會組織政策問題的研究綜述
黨的十八屆三中全會提出了“創新社會治理體制”的改革思路，并要求加強和完善“黨委領導，政府主導，社會協同，公眾參與，法治保障”的社會治理體制。其中，“社會協同”指的是社會協同治理模式，這離不開社會組織的發展和社會組織在參與社會治理過程中發揮的作用。截至2017年年底，我國社會組織總數已達到76.2萬個，并形成了以社會團體、社會服務機構和基金會三種類型組成的社會組織體系[1]。此外，黨的十九大報告中也提到：在發揮社會主義協商民主、加強社區治理體系建設、完善社會保障制度建設、推進志愿服務制度化建設等社會治理重要事項中，社會組織均發揮著重要的作用。這也意味著進一步扶持和培育社會組織在數量和質量上同步發展是我國當前進一步深化社會治理過程中的一項重點內容。近年來，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于改革社會組織管理制度 促進社會組織健康有序發展的意見》等扶持性社會組織政策文件，也同樣印證了國家將進一步培育和扶持社會組織發展的政策趨勢。
社會組織政策的發展本質上要積極回應我國經濟社會發展以及社會治理提出的現實問題。由于我國的社會經濟體制經歷了多次轉型，社會組織政策的發展也經歷了多個變遷階段。總體上，我國社會組織政策經歷了從計劃經濟體制下的全面控制到21世紀以來的選擇性開放等曲折過程，中國社會組織政策變遷的歷程可概括為“從嚴格控制，到適度培育，再到選擇性適度培育加規制”[2]。
但在實踐過程當中，我國社會組織政策體系形成了宏觀鼓勵和微觀限制的根本特征，不少學者也對此進行了問題總結：社會組織成立的門檻過高，政府對社會組織活動限制和內部干預過多，對社會組織發展的培育支持力度不足[3]。目前社會組織政策存在資源分配不均、非營利性誤讀、社會組織發展過于依賴政府等問題[4]。社會組織政策存在以上現狀和問題，導致社會組織普遍存在服務能力不足、內部規范性與自主能力缺失、價值引領和社會倡導能力不充分等問題，不利于社會組織協同參與社會治理及其能力發展[5]。
通過對現有研究成果的整理回顧，可以發現當前學界對社會組織政策的研究方法上多以規范性研究為主，實證性研究方法使用較少。與此同時，廣東省在社會組織培育與管理方面處于全國前列，社會組織在推動經濟穩步發展、維護社會安定和諧、創新社會治理等方面發揮重要作用。鑒于此，本文從廣東省社會組織負責人對于政策現狀的評價程度的角度切入，分析政府出臺的各種類別社會組織政策的效度現狀，以期彌補在社會組織政策研究領域相對缺乏的實證研究方法，并為今后各地區社會組織政策的改良方向提供一定的啟示。
二、社會組織政策工具的內涵和研究現狀
政策工具研究途徑側重于檢視特定政府行為的公共政策提供。對政策執行中的手段和途徑，政策工具理論是一個有效的研究視角。從政府如何引導政策目標群體間的行為方式角度，政策工具可分為權威型政策工具、誘因型政策工具、能力建立型政策工具、勸說型政策工具和學習型政策工具[6]?；羧R特和拉姆什的政策工具分析框架則根據政府介入公共物品與服務提供的程度，將政策工具分為自愿性工具、混合性工具和強制性工具[7]。
結合我國的社會組織政策狀況，國內學者在對我國社會組織政策工具進行分類和研究時形成以下一些成果和觀點：培育社會組織的政策工具可分為基礎性工具、分配型工具、市場化工具、引導型工具，政府在考慮應用政策工具培育社會組織時，最佳方式是盡可能采取多元化的政策工具，同時綜合考慮政策目標、政府能力和社會組織能力等因素[8];培育社會組織的政策工具可分為基礎性工具、直接性工具、市場化工具、社會化工具，可通過明確政府培育社會組織的主體責任、注重各項工具的有機結合、關注政策工具選項的完善更新等三種方式對社會組織政策體系進行優化[9]。
以上兩種成果和觀點均從社會組織培育政策的角度將社會組織的政策工具進行分類，尚未將監督管理等限制性社會組織政策進行工具分類。在霍萊特和拉姆什的政策工具分析框架基礎上，李健和榮幸對社會組織政策工具進行更加明確的工具分類，將社會組織政策工具分為放松管制類工具、監督管理類工具和培育發展類工具三種類型，并指出我國發展社會組織應因地制宜，綜合考慮各種不同政策工具的要求條件和政策效果，注重政策工具的優化組合[10]。本文基于“放管服”社會組織政策工具分類方法（見表1）進行實證性研究。
總體而言，學界對我國社會組織政策工具的研究成果總體較少且深度不足，在研究成果上理論化成果偏多、實踐性成果不足，基于實證研究方法對各類政策工具影響效果進行研究的相關成果較少。因此，本文在探討社會組織政策效度狀況時，將分成“對放松管制類政策的評價程度”“對監督管理類政策的評價程度”“對培育發展類政策的評價程度”三個層面，并對每個層面進行綜合分析。 三、政策效度對社會組織發展的影響分析
研究社會組織政策的影響力，需要從政策過程的五個維度來進行研究，包括：議程設定、社會組織接觸決策制定機構的機會、社會組織是否獲得有利的政策、社會組織是否有能力影響或監督政策執行、社會組織是否能改變政治機構以后的政策偏好和資源[11]。由于我國社會主義國家的性質，研究我國社會組織政策的影響力多從議程設定、社會組織是否獲得有利的政策、社會組織是否有能力影響或監控政策執行三個方面進行分析[12]。
與此同時，在政府制定社會組織政策的目標問題上，也有許多學者提出了觀點。政府在社會組織發展過程中承擔政策主導者、平臺建設者、資源提供者、服務購買者、重要受益者五種角色，政府要想構建合適的社會組織政策體系，需要在進一步解放思想、更新觀念的基礎上，重視對社會組織的分類管理，完善對社會組織的績效考評，并為社會組織的發展讓渡一定的職能空間[13]。社會組織政策要注重分權和參與的價值追求，政府要在社會治理的大環境下改善二者非對稱資源依賴關系角色的狀況，建立公平、對等、強調權利和合作的政策環境[14]。政府若想有效激發社會組織活力，必須善于把社會組織的資源依賴轉化為對應的政策工具，給予社會組織充分的支持活力空間，并給予社會組織一定的發展引導規范[4]。此外，我國社會組織支持性政策的改良也要為社會組織提供更寬松的政策環境，提供更多元化的資金支持和政府購買服務，并建立與社會組織良性互動的“合作伙伴”關系[15]。以上關于社會組織政策要起到規范和促進社會組織發展的“應然”設想，離不開政策效果達到預期的“政策效度”。
基于以上分析，本文提出如下三個假設：①當前的社會組織放松管制類政策提高了社會組織的自主能力;②當前的社會組織監督管理類政策提高了社會組織的規范程度;③當前的社會組織培育發展類政策提高了社會組織的發展水平。
四、分析方法和數據情況
本文采用實證研究方法對社會組織政策效度進行量化分析，并將政策效度具體分解為放松管制類政策效度、監督管理類政策效度、培育發展類政策效度三個層面進行分析和對比。本文第五部分就政策制定狀況與政策實施效度之間的相關關系，運用統計學中的假設檢驗方法進行驗證，以期得到前者對后者的可能影響以及三類政策工具的實際效度，從而更好地為優化完善社會組織政策體系提供建議。
本文使用的數據是筆者所在的社會組織研究團隊收集獲得的，是此前未經公開的一手數據。該數據由本團隊通過走訪多個廣東省社會組織負責人，展開問卷調查收集而成。本文的調查對象是參加會議的廣東省社會組織負責人，共回收220份問卷，有效問卷186份，較好地確保了問卷數據的可信度。調查樣本的基本情況如表2所示。
五、社會組織政策效度的量化分析
?。ㄒ唬┥鐣M織政策效度的總體狀況
從表3可以發現，受訪的社會組織負責人對三類社會組織政策條例的認同程度有一定的差別。對于放松管制類政策，選擇“比較高”和“非常高”的比率合計為40.9%，選擇“比較低”和“非常低”的比率合計為10.8%;對于監督管理類政策，選擇“比較高”和“非常高”的比率合計為52.7%，選擇“比較低”和“非常低”的比率合計為7.6%;對于培育發展政策，選擇“比較高”和“非常高”的比率合計為39.8%，選擇“比較低”和“非常低”的比率合計為10.8%?？傮w而言，受訪的社會組織負責人對監督管理政策的認同程度最高，放松管制類政策次之，培育發展類政策最低。
從表4可以發現，受訪的社會組織負責人對放松管制類政策實施情況的效度評價可進行排序。對于直接登記制度，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為63.4%;對于行政脫鉤政策，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為62.4%;對于民間投資政策，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為64.6%;對于募捐管理制度，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為53.7%。總體而言，受訪的社會組織負責人對募捐管理制度實施效果的滿意程度最低，且明顯低于其他放松管制類政策。
從表5可以發現，受訪的社會組織負責人對監督管理類政策實施情況的效度評價也有一定的差別。對于信用管理制度，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為73.1%;對于分類監管機制，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為72.0%;對于法人治理體系，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為80.6%;對于社會組織法規體系，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為72.0%;對于評估和年檢制度，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為85%;對于信息公開制度，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為80.7%;對于第三方評估機制，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為73.1%;對于黨建工作管理制度，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為75.2%;對于全過程監管機制，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為51.6%。總體而言，受訪的社會組織負責人對于全過程監管機制實施效度的滿意程度最低，且明顯低于其他監督管理類政策。
從表6可以發現，受訪的社會組織負責人對于培育發展類政策實施情況的效度評價也有一定的差別。對于專項資金扶持政策，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為46.2%;對于項目招標機制，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為54.9%;對于社會保險制度，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為52.7%;對于薪酬福利體制，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為52.7%;對于媒介宣傳機制，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為66.7%;對于參政議政機制，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為60.3%;對于資金競爭性分配政策，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為51.6%;對于試點經營政策，選擇“比較贊同”和“非常贊同”的比率合計為61.3%。總體而言，受訪的社會組織負責人對于專項資金扶持政策實施效果的滿意程度最低，且明顯低于其他培育發展類政策。 ?。ǘ┥鐣M織政策工具評價得分情況的橫向分析
通過表7、表8各項均值的橫向比較，可更加直觀地對比和發現政策條例的認可程度和實施效果。在出臺的政策條例層面上，監督管理類政策條例的認可程度得分高于放松管制類政策條例和培育發展類政策條例的得分，且后兩者之間差距不大。與之相對應的，在實施效果層面上，同樣是監督管理類政策實施效果的得分最高，放松管制類政策的實施效果次之，培育發展類政策的實施效果最低。
（三）“政策制定狀況”與“政策實施效度”的相關關系
1.變量設置
自變量：制定出臺的政策條例是否合理是政策實施能否達到預期效果的前提條件，因此本文選取“對政策條例的認同程度”作為政策制定狀況的自變量。根據受訪的社會組織負責人的不同回答，將自變量設置為對于問題“對三種類別社會組織政策條例的認同程度”的不同回答，包含“非常低”“比較低”“一般”“比較高”“非常高”五種選項的五分類別變量。具體而言，自變量1為“對放松管制類政策條例的認同程度”，自變量2為“對監督管理類政策條例的認同程度”，自變量3為“對培育發展類政策條例的認同程度”。
因變量：因變量選取受訪的社會組織負責人對于問題“以下監督管理類政策的實施情況是有效的”“以下放松管制類政策的實施情況是有效的”“以下培育發展類政策的實施情況是有效的”的不同回答，將效標變量設置為五分類別變量，其選項分別為“非常不贊同”“比較不贊同”“一般”“比較贊同”“非常贊同”（詳見表4、表5和表6）。具體而言，因變量1為“放松管制類政策實施的有效程度”;因變量2為“監督管理類政策實施的有效程度”;因變量3為“培育發展類政策實施的有效程度”。
自變量與因變量之間的關系：為驗證假設“當前的社會組織放松管制類政策提高了社會組織的自主能力”“當前的社會組織監督管理類政策提高了社會組織的規范程度”“當前的社會組織培育發展類政策提高了社會組織的發展水平”，自變量與因變量間的關系是互相對應的：自變量1與因變量1相對應，自變量2與因變量2相對應，自變量3與因變量3相對應。
2.檢驗結果
由于自變量與因變量都為類別變量，因此本文運用SPSS 22.0軟件進行了卡方檢驗。由于需要檢驗前文所述的三個假設，檢驗結果也將從三個部分呈現：
?。?）假設1的檢驗結果
根據表9、表10可知，通過卡方檢驗，得出放松管制類政策條例的認同程度和放松管制類政策的實施效果程度之間的P值為0.493（顯著性概率值P=0.493>0.001），表明社會組織放松管制類政策設計的合理程度對放松管制類政策的實施效果影響不顯著。因此，假設1不成立。
?。?）假設2的檢驗結果
根據表11、表12可知，通過卡方檢驗，得出監督管理類政策條例的認同程度和監督管理類政策的實施效果程度之間的P值為0.000（顯著性概率值P=0.000<0.001），表明社會組織監督管理類政策設計的合理程度對監督管理類政策的實施效果影響顯著。因此，假設2成立。
?。?）假設3的檢驗結果
根據表13、表14數據，通過卡方檢驗，得出培育發展類政策條例的認同程度和培育發展類政策的實施效果程度之間的P值為0.103（顯著性概率值P=0.103>0.001），表明社會組織培育發展政策設計的合理程度對培育發展政策的實施效果影響不顯著。因此，假設3不成立。
六、結論
通過數據分析可以得知，當前廣東省社會組織負責人對監督管理類政策的總體認可度和實施效度較高，但放松管制類政策以及培育發展類政策不管是條例的制定還是具體的實施上仍有改善的空間。
具體而言，根據“木桶效應”原理，當前廣東省社會組織政策的完善應以放松管制類政策和培育發展類政策的改良作為主攻方向。其中，在放松管制類政策中，要重點注意改善募捐管理制度出臺的條例和具體的政策實施方案;在培育發展類政策中，要重點注意改善專項資金扶持政策出臺的條例和具體的政策實施方案。與此同時，在監督管理類政策當中，對全過程監管機制的效果滿意程度僅為51.6%，是所有具體的社會組織政策當中效果滿意度最低的政策，因此政府部門也需在全過程監管方面加強與社會組織的溝通與協調，從而完善全過程監管機制的政策條例和政策實施環境。
與此同時，本文的三個假設僅有假設2“當前的社會組織監督管理類政策提高了社會組織的規范程度”成立，假設1“當前的社會組織放松管制類政策提高了社會組織的自主能力”和假設3“當前的社會組織培育發展政策提高了社會組織的發展水平”均被驗證不成立，這一方面說明廣東省社會組織政策在這兩方面仍亟需改良的同時，也證明了廣東省社會組織在放松管制和培育發展這兩方面對于政府部門有更高的政策期待。
任何社會組織政策在一定程度上都會有其合理性和局限性，社會組織管理部門應據此進行積極的適應性調整，既要尊重政策演化的歷史邏輯，也要回應重大的現實問題，更要著眼于長遠的社會治理目標[2]。因此，建議廣東省社會組織管理部門參考以上結論建議，通過提升社會組織政策效度來促進本省社會組織的規范化發展及其綜合能力的提高。
參考文獻
[1]民政部.2017年社會服務發展統計公報[R/OL].（2018-08-02）.http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf.
[2]李友梅，梁波.中國社會組織政策歷史變遷、制度邏輯及創新方向[J].社會政策研究，2017（1）：61-71.
[3]李占樂.我國社會組織管理政策存在的缺陷分析[J].社會工作，2012（1）：73-76.
[4]馬立，曹錦清.基層社會組織生長的政策支持：基于資源依賴的視角[J].上海行政學院學報，2014，15（6）：71-77.
[5]許小玲.社會組織活力激發的新問題及政策思考——基于社會治理的視角[J].內蒙古社會科學（漢文版），2014，35（3）：163-168.
[6]Schneider A，Ingram H.Behavioral Assumptions of Policy Tools[J].Journal of Politics，1990，52（2）：510-529.
[7]Howlett M，Ramesh M.Studying Public Policy：Policy Cycles and Policy Subsystems[M].Oxford：Oxford University Press，1995.
[8]王世強.政府培育社會組織政策工具的分類與選擇[J].學習與實踐，2012（12）：78-83.
[9]車峰.培育社會組織的政策工具研究——以北京市為例[J].吉林工商學院學報，2015，31（4）：96-100.
[10]李健，榮幸.“放管服”改革背景下社會組織發展——基于2014至2016年省級政策文本的量化分析[J].國家行政學院學報，2017（4）：73-78，146-147.
[11]Andrews KT，Edwards B.Advocacy Organizations in the U.S. Political Process[J].Annual Review of Sociology，2004，30（30）：479-506.
[12]張長東.社會組織與政策協商：多元主義與法團主義之辯[J].浙江學刊，2017（1）：38-48.
[13]劉西忠.政府培育社會組織的角色定位與政策架構[C].中國行政管理學會暨“政府管理創新”研討會，2010.
[14]梁瑩.城市夾縫空間的綠色力量：環保社區社會組織生長的社會政策邏輯[J].人文雜志，2013（6）：112-119.
[15]李長遠.社會組織參與居家養老服務的困境及政策支持——基于資源依賴的視角[J].內蒙古社會科學（漢文版），2015.36（4）：166-170.
轉載注明來源:http://www.hailuomaifang.com/1/view-14814339.htm
