教師交流制度中的政策阻滯問題及其治理策略
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【摘 要】教師交流制度作為當前國家促進義務教育均衡發展的重要內容，在均衡配置縣域內義務教育資源、優化教師資源配置、促進城鄉間學?；优c共同發展等方面發揮著重要作用。然而，教師交流政策在執行過程中卻遇到政策機械式執行、選擇式執行、敷衍式執行等一系列阻滯問題。其成因在于交流政策執行面臨政策認知障礙影響政策認同形成、各利益主體的博弈、政策制度設計有不足等。問題的治理需精準理解教師交流政策理念，引導各利益主體實現政策內化與認同；建立城鄉教師交流的政策促進機制，提高政策的可行性；優化制度設計，完善教師交流制度配套政策體系。
【關鍵詞】教師交流；政策阻滯；政策執行
【中圖分類號】G521 【文獻標識碼】A
【文章編號】2095-3089（2019）13-0020-02
一、問題的提出
教育是百年大計，我國為實現教育公平，縮小城鄉區域差距，合理配置教育資源，將義務教育均衡發展作為實現教育公平的核心路徑。為了緩解現今教育領域內師資配比不均衡的局面，教師交流制度則成為了當前國家促進義務教育均衡發展的重要內容，作為義務教育均衡發展戰略的組成部分，教師交流制度在均衡配置縣域內義務教育資源、優化教師資源配置、促進城鄉間學?；优c共同發展等方面發揮著重要作用。然而，一項政策在執行的過程中并不能一帆風順，甚至不能總是遵循原始目標進行，“有令不行、有禁不止”、“上有政策、下有對策”等現象時常發生。從當前實踐情況來看，各地區緊跟中央要求，緊鑼密鼓地開展義務教育均衡發展工作，為平衡地區師資配置，教師交流工作也在積極進行，但部分地區尚存在一些問題，影響著教師交流政策的落實效果。從政策執行角度來看，這實質上是教師交流政策落實過程中政策阻滯的多樣化表現，需要對政策阻滯現象的表現、成因進行分析，在此基礎上，提出相關治理策略，為順利推行教師交流政策提供參考。
二、教師交流制度中的政策阻滯表現
政策阻滯表現為在政策執行過程中的客觀和主觀因素，以及政策主管產生的非理性和反向選擇行為。[1]這種逆向選擇極易導致原始政策被替代、異化甚至出現政策停滯，進而致使政策目標偏移、政策意圖落空。主要形式為政策機械式執行、政策選擇式執行以及政策敷衍式執行，筆者結合G區F縣的調研資料及相關研究，將具體表現歸納如下。
1.交流政策機械式執行。
政策機械式執行往往是政府忽略或未充分考慮本地實際情況，機械照搬上級或者其他地區的政策經驗，而導致政策不能準確落實。教師交流政策的機械式執行問題體現在以下方面。一方面是對交流學校選取問題。教育行政部門在接到上級關于教師交流制度的相關要求后，通常情況下會就近擇校，選擇地方窗口學校進行實施，但在實施前缺乏對學校實際情況的合理考察。G區F縣第二小學為該縣窗口學校，被評為全國教育系統先進集體。近年來，在基本公共服務均等化政策影響下，學校學生人數由原本的800人劇增到2000多人，但學校自2012年以來從未增加編制，加上限制大班額的規定，學校的師資儲備嚴重不足。學校領導表示，在本校都沒滿足師資要求的情況下實在無力將自己的教師送出，落實交流政策。縣直窗口學校尚且如此，其他薄弱學校情況可見一斑。另一方面是選派交流教師脫離接收交流學校需求的情況。通過調查，F縣農村小學的教師科目配比存在應試科目與非應試科目間比例差距過大的問題，圖、音、體等利于提升學生素質的非應試學科的教師配置比例很低，但在農村教師的交流計劃中，這些科目的教師流動比例很低甚至為零，實際上是不足以滿足教師配置的真正需求。
2.交流政策選擇式執行。
政策選擇式執行是政策執行主體在執行上級政策時，對政策內容進行自我利弊衡量，對易操作的內容貫徹執行，對難以實現或不利的內容進行舍棄或選擇性執行。一般情況下的教師交流應是城市和鄉村之間的雙向且交叉的流動，但從合理配置資源這個角度來看，城市到城市，鄉村到鄉村這種交流模式由于類型、級別相同且師資配置相對均衡，此種教師交流模式對于推進城鄉教育水平差距的效果不強，因此目前主要的交流模式應為城市和鄉村的雙向流動。然而在實施過程中卻存在鄉村教師流向城市的單項選擇，農村教師在交流的過程中存在異化成“流失”的風險，對鄉村教師穩定性產生一定影響。教師交流政策的政策對象為教師群體，這一群體也有“經濟人”屬性，會受到經濟待遇、工作條件、社會環境等因素的影響而趨利避害的選擇工作地點，自然會選擇向城市這樣的經濟較為發達的地區流動。教師交流政策讓教育欠發達地區的教師了解到教育發達地區的各種優勢之后，極易在農村教師心中埋下“差異種子”，促使欠發達地區農村學校教師尤其是核心骨干教師流出，與此同時，流失學校又無法及時進行教師補充，城鄉教師配比不合理現象將進一步凸顯。此外，對于發達地區城市學校來說，只要實現教師交流，有教師去往其他學校輪崗任教就算完成政策任務，而對于交流人員的選派則是有另一番選擇。有些學校會將教師交流輪崗作為一種對教師的“處罰”手段，將教師交流異化成“教師流放”。[2]
3.交流政策敷衍式執行。
政策敷衍式執行是指執行主體在執行政策過程中，采取形式主義、做表面文章或簡單化處理等敷衍塞責的方式來應付政策任務，致使政策難以落到實處。首先，義務教育階段的教師交流機制尚不完善，其義務性、程序性也不明確，交流目標也無層次性。一些優勢學校不向鄉鎮弱勢學校交流真正需要的專業骨干教師，而只需將一些新進的或是考核末位的教師冠上優秀教師的名頭來作為派出輪換人選，以此應付政策的指標要求，表面上做到了交流政策的執行，實際上卻與交流輪崗制度的初衷背道而馳。其次，目前多數實施的教師交流政策多與自身職稱晉級掛鉤，教師交流缺乏主動性，被交流教師來到輪換學校后，很難扎根崗位融入新的工作環境，優秀教師“以一代百”效應不強。加之有些農村薄弱學校監管力度不強，一些交流教師甚至出現有課不上的消極輪崗現象。最后，有一些學校的教師交流避開輪崗要求，只是單純地實行送教下鄉、城鄉間公開課比拼等操作簡單的交流模式，但在檢查報告中卻將其作為教師交流亮點呈現出來，更令人唏噓的是就算是這樣的簡單模式也不能做到持續性的開展。 三、教師交流過程中政策阻滯問題產生的原因
1.政策認知障礙影響政策認同形成。
首先，地方教育行政部門出于促進地區教育公平的考慮，會適當推行城鄉教師交流政策，但此種做法很大程度上是在上級行政命令和社會發展形式的壓迫下實施，缺乏對政策本身的探索和認知。并且目前各地已經在陸續開展關于推進義務教育均衡發展驗收工作，主要檢測指標也未將教師交流情況列入考量范圍，而主要是對學校資金、硬件等的投入放在重點位置。在此影響下，教育行政部門不會著重推行教師交流政策。其次，一些學校曲解政策規定，出現“上有政策，下有對策”現象。教師交流政策規定交流的教師應是個人素質、業務能力、專業強度好的優秀教師去進行輪換，但部分學校卻派出與政策規定不符合的教師進行交流，這極大的阻礙了政策落實。最后，被選派的交流教師的自己的交流使命存在認知偏差，更多的是從是否有利于自身未來職業發展來考慮，而沒有設身處地地為交流學校的發展來考慮，有在崗不敬業的不良現象，給交流學校雙方帶來不同程度的負面影響。
2.各利益主體間的博弈阻礙政策執行。
在教師交流政策的執行過程中，教育行政部門、學校、教師以及學生為主要利益群體，這些群體在政策執行過程中對利益進行主動或被動的分配和調整，其間難免產生利益沖突，這使得交流政策的執行遭遇阻滯。以教育行政部門角度來看，在政績觀的影響下比較看重地區整體質量，包括整體升學率，群眾社會滿意度，會將自己決策者的身份發揮到極致，以自己的需要下達行政指令。以學校角度來看，分為兩類情況，一是對城鎮優勢學校而言，他們或將面臨派出教師優惠待遇落實帶來的教育額外經費支出（此類經費預算常常得不到財政部門審批）、教師的不時輪換影響本校常態教學秩序、輪換教師績效考評難以衡量、無明顯輪崗效果帶來的詬病等消極問題，這些不利影響在實質上強化了優勢學校對教師交流政策的采取抵制態度，或者說他們更愿意采取一種以維護自身利益為核心的變通態度來應對政策任務。二是對鄉村弱勢學校而言，作為政策受益群體本應極力擁護政策推行，但現實情況是，這些弱勢學校卻要面臨前來輪換的教師在“不能留，留不住”的前提下，還有可能消極輪崗的尷尬境地，并且還要承受本校骨干教師去往優勢學校后或將“流失”的風險，因此，對于政策的擁護度還要看情況而言。以教師角度來看，交流教師顯然沒有改變政策的話語權，但教師作為單獨的個體，完全可以憑自己“經濟人”屬性辦事，在工作中采取何種態度很大程度上取決于各項福利保障，此種不確定性因素也是交流政策落實困難的原因。以學生角度來看，學生才是受教育的主體，即使在政府、學校、教師都極力推行交流政策的情況下，學生對教師的適應力和接受度也會成為影響政策效果的因素，如果沒有較穩定的交流群體，沒有較為固定的交流時間，師生間的關系一定會處在較波動、不穩定的狀態，從而影響政策效果。
3.政策制度的不足與缺陷。
第一，交流制度中的交流任務不明確，存在教師交流任務模糊的缺陷。從歷年對教師交流任務的規定來看，主要是以實現教師資源的合理配置，加強農村薄弱地區教師隊伍建設為主要任務。這其實更注重的是要通過城鎮優勢學校支援農村弱勢學校的方式，派遣教師進行交流以此實現教師資源合理配置。如此一來，實行交流政策的目的究竟是通過交流的手段達到教師在數量上的合理均衡，還是要以交流后的效果實現教育質量的合理均衡？若是通過教師交流方式達到教師數量均衡的目的，那么一些強硬的交流手段必將被采取，以保證教師資源達到絕對平衡；若是強調依靠教師交流帶來的效果則要采取較為靈活柔性的交流手段，著重交流后教師發揮的效能達到教師資源的相對均衡。又或者兩者兼有呢？這三種情況不管是哪一種，都必須明確其實施的內容、方式和任務，不能一概而論，否則，易使政策產生偏差。
第二，交流制度設計的相容性與系統性欠缺，教師流動政策與現有的教師管理體制間存在矛盾。首先，現行的教師交流政策要求教師離開原有編制學校，到另一個工作單位開展一定時間的輪換教學工作，然而，目前教育行業的人事管理體制并沒有給交流政策行方便之門，教師和學校之間在編制上是隸屬的關系，教師交流須服從學校安排，并且一般來說，編制是不會隨著教師的交流而隨之變動的。這就容易滋生學校嚴把交流大權，禁止本校教師合理交流的不良現象。其次，教師交流制度缺乏系統性，現有的教師交流法規也不統一，可操作性不強，且沒有明確界定。少數領導人掌握教師交流權利，常常出現一些暗箱操作、權錢交易等問題，容易使教師交流政策異化成一些利益團體謀取私利的工具。另外，教師交流政策在教師職稱晉升等福利待遇方面的規定比較寬泛，未作明確規定，導致一些表面化、形式化的現象出現。
四、教師交流制度中的政策阻滯治理策略
1.精確理解教師交流政策理念，引導各利益主體實現政策內化與認同。
思想是行動的先導。育人是教育的本質屬性，通過教育我們能夠實現塑造思想、傳遞新知，提高素養的追求，教育活動不同于經濟活動，它具有過程長期性、成果滯后性、發展相對獨立性的特征，這就要求教師交流政策的執行者需精準理解政策理念。一方面，要明確教師交流政策不是單純的教師流動，而是在教師流動中伴隨著知識、技能、理念的交流與流動，不能簡單以交流數量、交流范圍來衡量交流效果。另一方面，教育成果具有滯后性，這決定教師交流政策應是追求長效的具有持續性的活動，不能急功近利投機取巧。
理解政策理念后還要注意引導各利益主體認同政策。人們總是傾向于執行自己認可的事，但多數情況下都會在某些壓力的干擾下去執行自己不認可的事，即使如此也不是心甘情愿的執行，通常都會帶有抵觸情緒。當帶著不良情緒做事情的時候，通常會出現事與愿違的情況。因此，在教師交流政策本身存在缺陷約束力不強的先天不足下，要著力引導各利益主體的政策認同水平。如相關部門可以加強政策宣傳力度，樹立典型等方式來提升政策認同。
2.建立教師交流的政策促進機制，提高政策的可行性。 從日本、韓國等發達國家的教師交流制度實踐來看，其政策的順利實施有賴于完善的政策體系。從他們的成功經驗我們可以找到借鑒，第一，對于政策主體的權利、責任以及義務必須明確。不同政策主體的權利、義務與責任是有區別的，確保政策主體按要求執行政策任務。第二，教師交流程序要明確。如明確交流對象條件、明確交流過程監督機制、明確不同情況的交流時間等。特別是交流對象的條件要嚴格制定，避免出現學校隨意拍前不合符條件的教師參與交流情況發生。再次，教師交流專項經費應明確。教師要流動，績效獎懲、待遇優惠等的落實無疑需要經費投入，并且應有專項經費，這時，明確專項經費的政策性規定可以保障其順利執行。
3.優化制度設計，完善教師交流制度配套政策體系。
首先，創新完善人事管理制度。地方可在中央“縣管校聘”的總體安排下適當結合本地實際，積極開發教師隊伍管理創新機制，如可根據教師也具有“職業人”屬性，實行無校籍管理，完善教師調配管理辦法，保證交流的人事通暢。其次，改革教師薪酬制度。設立教師輪換崗位的動態專項基金（即特殊津貼），可用于交流教師的管理、培訓及相關交流方面費用。另外，建立激勵機制。將教師交流與教師專業職業發展進行有機銜接，樹立正確用人導向。以激勵制度制度激發教師對于交流政策的參與積極性和主動性，將“要我交流”變為“我要交流”。
總之，教師交流政策的推出進一步充實了義務教育均衡發展戰略方針，是為解決教師資源配置失衡問題的一道良藥。在政策的實施中，不可避免地會遭遇政策阻滯，這需要我們加強對制度本身設計的合理性探究，盡可能的完善制度，堅決執行政策要求，促使教師交流政策順暢實施，助力教育公平的實現。
參考文獻
[1]丁煌.政策執行阻滯機制及其防治對策：一項基于行為和制度的分析[M].北京：人民出版社，2002：31-32.
[2]向園園，李經天.教師交流輪崗實施過程存在的問題與對策探究[J].教師教育論壇，2014（5）：35-39.
作者簡介：吳清泉（1993—），女，漢族，廣西百色人，廣西大學公共管理學院2018級碩士研究生，研究方向：公共人力資本投資、教育管理。
潘桂禎（1995—），女，瑤族，廣西南寧人，廣西大學公共管理學院2017級碩士研究生，研究方向：高等教育管理。
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