史密斯模型視角下的農村垃圾治理研究

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　　摘  要：改革開放以來，隨著人民生活水平的不斷提高，農村城鎮化水平也不斷提升，隨之而來的是農村生活垃圾的不斷增加。與城市相比，由于農村地區交通閉塞、基礎設施落后、環保意識較低以及政府管理缺位等一系列問題導致農村垃圾問題日益惡化。該文在史密斯政策執行過程模型的視角下分析了鄉村振興戰略下的農村垃圾治理情況，從理想化的政策、政策執行主體、目標群體和政策環境4個方面分析農村垃圾治理中存在的問題并提出相應建議。
　　關鍵詞：史密斯模型;農村垃圾;治理機制
　　中圖分類號 X705 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2019）10-0003-04
　　Abstract：Since the reform and opening up， with the continuous improvement of people's living standards， the level of rural urbanization has also been continuously improved， followed by the continuous increase of rural domestic garbage. Compared with cities， rural garbage problems are worsening due to a series of problems such as traffic congestion in rural areas， backward infrastructure， low environmental awareness and lack of government management. This paper analyzes rural garbage management under the rural revitalization strategy from the perspective of Smith's policy implementation process model， and analyzes the problems existing in rural waste management from four aspects： idealized policies， policy implementation subjects， target groups and policy environment.
　　Key words： Smith's policy implementation process model;Rural garbage;Governance mechanism
　　1 問題的提出
　　改善農村居住環境，建設美麗宜居鄉村是實施鄉村振興戰略的一項重要任務。目前中國農村約有6.5億常住人口，僅生活垃圾部分，若按每人每日產生0.5kg計算，1年就可產生約1.1億t垃圾。為貫徹落實鄉村振興戰略，全面建成小康社會，針對農村生活垃圾問題，2015年11月中國住房城鄉建設部出臺《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》。文件指出，到2020年全面建成小康社會時，全國90%以上村莊的生活垃圾得到有效治理，實現“有齊全的設施設備、有成熟的治理技術、有穩定的保潔隊伍、有長效的資金保障、有完善的監管制度”。2018年9月，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2020年）》，規劃中專門有一個章節提到以農村垃圾、污水治理和村容村貌三方面為主攻方向開展農村環境整治行動。盡管黨中央對農村垃圾治理高度重視，然而問題的解決離不開政策的執行，因此，各地方政府如何把政策貫徹落實到實際行動中來成為了解決農村垃圾治理問題的關鍵。
　　2 文獻綜述
　　垃圾與人們的生活息息相關，是人們在開發和利用自然資源與產品的過程中，由于無法對原材料進行充分利用和分解而產生的物體。隨著工業時代的到來和城市化進程的加快，人們對自然資源的開發利用越來越廣泛，消費品的種類也越來越豐富，所產生的垃圾也就越來越多。垃圾問題給環境帶來的影響與日俱增，給人類帶來的困擾史無前例，現如今已經成為全球環境問題中最難處理的問題之一，引起了國內外專家學者的關注。國內學者對農村垃圾治理的研究主要包括農村垃圾的治理主體、產生的原因以及解決垃圾問題的對策等幾個方面。
　　首先是關于農村垃圾治理的主體方面。鄭需勇（2007）認為基層政府在農村環境治理中發揮著主導性作用，因此應該從地方政府環境治理的主體責任出發探索有針對性的環境治理措施。李齊云（2010）強調了第3服務機構對農村垃圾治理的重要性。王寧娟（2013）認為由于政府缺乏管制導致了農村垃圾問題的惡化，所以政府應該加強對垃圾的有效管制。
　　其次是對農村垃圾產生的原因分析。谷中原（2009）闡述了農村垃圾污染的內部原因，即缺乏有效制約村民行為的法律基礎。除了缺少法律規制，周祖光（2010）還認為環境的惡化與村民環保意識和憂患意識的缺失密切相關。方琦強調了經濟發展水平與垃圾的堆積量呈正相關。
　　最后是對垃圾污染治理方式和方法的研究。曹致（2012）通過對寧波市農村垃圾問題進行研究，提出“村保潔、鎮運送、縣處置”，將垃圾處理與太陽能相結合的垃圾處理方法。寧清同（2012）則獨辟蹊徑，建議建立公益信托制度來發揮政府在垃圾治理中的公益性。袁順章（2016）認為應因地制宜，充分發揮政府、企業、人民和非營利組織在垃圾治理中的作用，營造良好的垃圾治理氛圍。
　　3 史密斯模型視角下農村垃圾治理存在的問題
　　史密斯模型是由史密斯在《政策執行過程》（1973）一文提出的描述政策執行過程的模型。史密斯認為，政策執行過程中所牽涉到的重大因素包括理想化的政策、執行機構、目標群體、環境因素（見圖1）。理想化的政策是指政策制定者所制定的政策應盡可能的合理，主要表現在政策的淵源、類型、內容、方式和接受度等方面都應該處于一個最理想的狀態。執行機構是負責政策執行的具體組織，執行機構的能力、態度、技巧和方式等都決定著政策執行的效果。目標群體即政策所針對和直接作用的人群，通過公共政策而調整目標人群的行為從而直接受益于目標群體。環境因素是指對政策執行產生影響的外部環境，主要包括政治、經濟、社會、文化等環境。政策的制定和執行總是受到一定環境因素的影響并隨著環境的變化而變化。政策執行過程受這四大因素的相互影響，并共同決定著政策執行的效果。 　　3.1 缺乏微觀政策法規的指導 我國關于農村垃圾治理方面的法律法規標準制定起步較晚，且治理的方式較為粗放，專門涉及農村垃圾污染治理的立法主要以宏觀的指導為主，缺少微觀具體的政策指導。2005年全國人民代表大會頒布了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，增加了農村垃圾污染防治的條款，但是具體的垃圾治理方法由地方政府做出明確規定，然而大多數省市并沒有出臺相應的農村生活垃圾防治措施。2011年中華人民共和國環境保護部頒發了《農村生活污染控制技術規范》，提出垃圾應實行分類收集，規范了垃圾收集、轉運、回收方式和方法等要求、監督和管理措施。2013年中華人民共和國環境保護部實施了《農村環境連篇整治技術指南》，為農村生活垃圾技術模式的選取提供參考和依據。2015年國務院辦公廳發布了《關于改善農村人居環境的指導意見》，推行縣域農村生活垃圾和污水治理的統一規劃、統一建設、統一管理?？傊@些規范、指南和意見為農村垃圾治理提供了指導，但這些法律法規運用的“應該”、“宜”和“建議”等字眼無法從各個地區的實際出發，且對垃圾治理的主體和公眾參與的規定較少，存在針對性較弱、抽象化程度較高、覆蓋面有限等問題，使得政策落實的難度較大。
　　3.2 地方政府管理職能分散 農村生活垃圾治理是一項點多、線長、面廣的攻堅戰，具有復雜性、綜合性和長期性的特點，需要多個部門在政府和黨委的領導下共同參與才能有成效。由于國家對農村環境問題的高度重視，我國鄉鎮環保機構和環保系統的數量呈不斷上升趨勢。由圖2可知，2000—2014年鄉鎮數量變化中，2014年的數量達到最多，約占全國環保系統機構總數量的20.2%。隨著鄉鎮環保機構數量的增加，各機構間就會存在職責功能的交叉，職責范圍的不明確則容易導致推諉現象的發生。
　　在中央，住建部門為牽頭部門負責農村垃圾管理體系，在基層，則是區、（鄉）、村三級管理體系承擔生活垃圾治理工作。但是在一些鄉鎮地區仍然是由環保部門對垃圾進行收集、運輸和處理，而地方政府只是進行職能定位與監管。職能的交叉與重疊使得信息被分散在部門之中，互相推諉和管理真空問題使得各部門無法形成合力進行溝通和協調，導致了政府管理職能的碎片化。
　　3.3 目標群體缺乏環保意識
　　3.3.1 村民缺乏垃圾分類意識 目前，農村地區對生活垃圾的處理方式主要有3種：一是將垃圾倒入村里集中收集的垃圾桶或垃圾池內，通過“村收集、鎮轉運、縣處理”的垃圾收運處理系統進行合理化處理。但是由于修建的垃圾池數量少、垃圾清運不及時、運輸效率低等原因造成了垃圾堆積、臭味撲鼻，導致很多村民不愿意將垃圾倒入垃圾池內。二是村民各戶在完全沒有任何污染控制措施的前提下擅自將垃圾就地焚燒或填埋。三是在沒有任何保護措施的情況下將垃圾傾倒在路邊或者河中。村民沒有意識到垃圾分類可以減少環境污染、降低對人體健康的危害、降低垃圾的收集處理費用，只是簡單地把垃圾全部丟棄或焚燒。例如可將廚余垃圾用作牲畜飼料或倒入自家漚肥池或沼氣池，將有價廢品進行回收，將有毒有害垃圾放到專門的垃圾收集點。通過垃圾分類可減少垃圾數量和提高垃圾運送效率，有利于美麗鄉村的建設。
　　3.3.2 村民缺乏垃圾治理自覺性 政策的執行離不開廣大人民持續有效的參與與配合。首先是關于村民方面，由于垃圾具有公共性的特征，再加上“公地悲劇”和搭便車現象的存在，村民即使意識到了垃圾治理中存在的問題仍然會采取不作為的行為。因為他們認為垃圾治理是政府的責任，村民都不愿意承擔垃圾治理的責任和義務。他們認為現在的不作為并不會影響到自身的利益，如果他人或有關部門進行處理之后，自己不用付出成本就可以享受利益。其次是關于政府方面，很多基層政府已經印發了垃圾治理的宣傳手冊，但是村鎮工作人員沒有做好宣傳工作，只是把手冊堆放在辦公室里卻沒有分發到群眾手中，導致了村民在垃圾治理中的參與度和配合度低。思想是行動的先導，有了正確的思想之后才能展開積極的行為，垃圾治理要想達到預期的目標，提高村民垃圾治理的自覺性是關鍵環節。
　　3.4 垃圾治理資金不足 很長時間以來，整個財政支出對農村生活垃圾治理的資金投入比例較低。隨著環境保護受到越來越多的重視，國家對環境方面的支出占財政支出的比例也越來越大。由圖3可知，2008—2017年全國環境保護財政支出和全國城鄉社區環境衛生支出總額呈現逐年上升的趨勢，但是這2項支出占全國公共預算支出的比例僅僅約4%，且資金數額增加的幅度不超過0.4%。由此可知，即使國家增加了環境保護的資金數額以填補空缺，但是對于實際需要來說這仍然是滄海一粟。
　　對于大部分農村地區而言，由于生活水平的限制并沒有多余的資金成立專門的生活垃圾治理基金，上級財政部門也沒有給予財政補貼加以扶持。隨著垃圾量的增多，垃圾基礎設施的建設、垃圾運輸費和成本費的居高不下使垃圾治理資金的缺口也不斷加大。在一些較為落后偏遠的村莊，治理的負擔不斷加重與資金的缺乏形成鮮明對比，即使有了利好政策但垃圾治理工作依然寸步難行。
　　4 完善農村垃圾治理機制的建議
　　4.1 制定客觀實際的規章制度 中國人民共和國環境保護部和全國人大等頒布實施的法律雖然對環境保護與防治做出了宏觀的規定，但由于在實際工作中針對性不強而難以有效實施。因此，各個基層政府應當根據當地實際，制定農村環境保護與治理的地方性法規，構建完善的農村垃圾治理體系，健全垃圾污染防治的配套制度，并對垃圾處理標準規范和技術指南做出進一步的規定。同時，要落實各監督主體的職責和范圍，建立以政府為主導、社會組織和廣大村民積極參與的垃圾治理機制，將垃圾治理納入政府績效考核體制，依法實施制度化、常態化的衛生和考核制度。最后，可以建立明確的目標責任制，從縣到鎮到村甚至是保潔員和垃圾運輸駕駛員明確標準和任務，做到定時、定量完成工作。除了擁有完善的規章制度，還需要加強執法人員的培訓教育，使其擁有豐富的法律儲備，做到創新執法，建設一支有素質、有能力、有擔當的執法隊伍。 　　4.2 理順政府職能權限 農村垃圾治理過程往往與環保局、政府辦、農業局、衛生局、財政局等職能部門相關，因此各部門需明確自己的職責范圍，確立主導部門，建立部門聯絡會議制度加強溝通與聯系，通過信息共享整合資源、打破界限，防止政出多門、職能交叉、互相推諉，聯手突破農村垃圾治理難題。同時，可以遵循精簡原則，成立主管垃圾事務的專門機構，實行分級管理。通過垃圾分級管理將垃圾的治理職責集中于一個主管機構，有利于落實責任，實施精簡管理。
　　4.3 提高村民環保意識 村民作為垃圾治理的主體，應該轉變過去政府部門獨自處理為村民的廣泛參與。過去村民對政府的垃圾處理工作有較強的依賴性，因此要讓村民主動參與與配合垃圾治理工作絕非一朝一夕能夠實現，建議從以下幾個方面入手。首先是通過環保知識講座、播放環保宣傳片、參觀先進示范村、入戶宣傳環保意識、聘請法律工作者、發放法律宣傳手冊等方式對村民進行環保法律法規、方針政策的解讀與宣傳，提高村民環保意識。其次可以加強村民垃圾分類意識的培養，按照“不分類—粗分類—細分類”的步驟因地制宜推行垃圾分類。農村人口密度小，可直接通過入戶宣傳垃圾分類知識。同時，應建立一個公開透明的農村衛生服務公共平臺，通過服務平臺村民可以自由學習垃圾分類和管理等方面相關知識。除了對村民進行垃圾分類教育，還可以對一線環衛工人進行宣傳和教育，通過垃圾分類實現垃圾處理產業化。最后，要充分發揮基層群眾自治組織的作用，讓村民通過信箱、網站的方式參與政策的制定，通過價格聽證的方式發揮村民的主人翁地位，通過舉報等方式履行村民的監督權，提高公民主動參與垃圾治理的積極性。
　　4.4 吸引社會力量參與農村垃圾治理 目前農村垃圾的處理方式主要是由政府進行管制，但是在市場經濟條件下，在農村垃圾治理中引入市場機制可以緩解資金的短缺。一方面，政府要改變事業單位的運營模式，通過購買社會服務的方式，把農村垃圾治理外包或托管給具有專業垃圾處理技術的企業，把垃圾管理從粗放型向集約型方向轉化。在市場經濟下，政府主要負責宏觀調控，制定具體的法律規章制度，企業在經濟利益的條件下形成分類—收運—處理的專業化產業鏈。通過試點實施PPP（Public-Private-Partnership）模式減少政府財政負擔、提高垃圾治理效率。另一方面，目前主要的垃圾治理資金主要來源于政府財政支出，但與實際的資金需求數量相比還存在較大的資金缺口，因此可以轉向農村居民、企業和非政府機構進行融資以彌補資金缺口。政府可以通過一定的財政或稅收政策吸引社會資本參與到垃圾治理中，可以在經濟水平較高的農村地區實行農村生活垃圾收費制度，通過按戶收取保潔費的方式籌集資金。
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