社會治理視角下四川省嬰幼兒托育服務供給困境及政策破解研究
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【摘要】在我國當前的人口政策及經濟社會發展狀況下，0～3歲嬰幼兒的托育服務需求與供給的矛盾正在日益顯露。本文從四川省實際情況出發，對省內嬰幼兒托育機構的運行情況進行調研整理，探尋0-3歲嬰幼兒托育服務的需求特征和供求規律，結合社會治理論提出合理政策措施，以期緩解四川省0～3歲嬰幼兒托育服務供需矛盾。
【關鍵詞】嬰幼兒 托育服務 社會治理 政策措施
四川省是中國的人口大省，0～3歲嬰幼兒存量和增量巨大。統計顯示，“全面兩孩”政策實施以來，四川省出生人口增加明顯。2016-2018年共出生272.1萬人，三年年均出生人口90.7萬人，比常年多出生10萬以上。同時受全面二孩政策影響，二孩人數提升明顯。2018年抽樣調查顯示，二孩比例首次超過一孩，達到47.05%。除0～3歲嬰幼兒人口增量存量龐大外，家庭照養能力不斷下降也是目前四川省0～3歲嬰幼兒托育服務的另一大背景。隨著市場經濟轉型帶來的經濟和社會變化，兒童撫養精細化水平和育兒成本同時提高，家庭的照顧壓力不斷增加，全面二孩政策實施后情況更加惡化。同時，規?？涨暗娜丝诹鲃印⒉粩嗫s小的家庭規模以及人口老齡化等因素的疊加，造成了家庭對兒童照顧能力顯著弱化。因此，研究四川省嬰幼兒托育供給問題，探尋0-3歲嬰幼兒托育服務的需求特征和供求規律，尋找合理有效的路徑并制定相關的對策措施，對緩解四川省0-3歲嬰幼兒的家庭照顧壓力、托育服務供需矛盾，以及保障社會穩定與經濟發展有重要的推動作用。
一、四川省0-3歲嬰幼兒托育服務的供需現狀與矛盾
目前四川省開展0-3歲嬰幼兒托育服務主要的困境有以下幾個方面：
1、政府缺位公共供給不足
缺少相關法律法規及政策方針。目前，我國尚未形成0-3歲嬰幼兒早期發展的法律規范體系，政策方針碎片化特征明顯。政府針對兒童保護、兒童福利出臺的政策和法規對象分散，通常限制在某些特定兒童群體，對于針對正常家庭中的嬰幼兒的相關內容少，結構完整家庭的兒童養育基本上依靠家庭自我保障。
管理主體缺乏統籌性。0-3歲嬰幼兒的托育公共服務進行管理的部門眾多，但相互間協調配合不足，管理主體之間缺乏統籌性，甚至部分主體內部都出現了不同部門各自為政的現狀。
2、市場供給良莠不齊
目前提供0-3歲嬰幼兒托育服務的幼兒園大體上由政府的公辦園和個體經營者辦的私立幼兒園、早教機構構成。私立幼兒園和早教機構又分為兩種，一種是在工商部門注冊登記的合法機構，另一種是隱藏在街頭巷尾的“黑幼兒園”“黑托兒所”。合法機構大都資金雄厚、師資力量強，運作良好，且在社會上有很好的口碑和競爭力。大量閑散的“黑幼兒園”“黑托兒所”則由于資金少且不合法，只能分布在城市的偏僻角落、硬件設施差，教師素質不高，存在食品、衛生、安全等隱患。
3、托育社會化構建的社會保障機制不足
專業人才數量少水平有待加強。目前，專門針對托育服務人才的教育體系尚未建立完整，鮮有院校開設專門培養嬰幼兒托育服務人才的專業和課程。且現有持證育嬰師和保育員的數量也遠不能滿足社會的需求。
場地提供和設施配套不充足。托育場地的建設需要一定的活動區域和娛樂設施，但是目前的市政規劃中幾乎沒有留出這部分區域。如果托育機構按照市場價格租借場地和設施，將導致成本費用增加，給家長和機構帶來經濟壓力。以成都市青羊區6個“家庭科學育兒”示范基地為例，基地包括3家公立幼兒園和3家機構，均存在場地緊張的問題。3家公立幼兒園中2家借用了鄰近社區的公建房，另外1家在園外自用房中開設早教活動。
資金投入比例低且渠道單一。政府針對嬰幼兒及其家庭的公共投入資金少，涉及面也較為狹窄，資金幾乎全部投入到保育工作上，托育服務方面的投入幾乎為零。另外，由于部門職能范疇的限制，政府部門也不能以日常支出的形式對優質的0-3歲嬰幼兒托育服務項目給予資金支持，即便是優質項目的推進和發展困難重重。
二、基于社會治理視角的政策破解思路
1、嬰幼兒托育服務社會化治理必要性分析
20世紀末，西方各國相繼實施行政改革，對政府職能進行重新定位與設計，實現了“以政府為中心”向“以公眾為中心”的價值轉換，“社會治理”理念隨之而生，其含義寬泛而富有彈性。依照全球治理組織的詮釋，社會治理就是讓對立的或矛盾的利益得到緩解，并能夠讓多元主體不斷調和互動的過程。社會治理有兩個核心特征，一是社會治理是國家權力讓渡出來的特定領域內的治理，完全具有治理理念一切特征;二是社會治理又有其獨特性，體現出包括政府在內的各種經濟社會組織的特征和要求。
選擇社會治理視角研究嬰幼兒托育服務供給與困境，能夠很好的發揮社會治理相關的理論和實踐經驗作用。從托育服務的內涵和發展歷程看，托育服務具有社會化特征。我國學者普遍認為，托育是指對3歲以下嬰幼兒照看和教育方面的舉措。其中政府提供的托育服務包括直接提供照看服務，還包括津貼、稅收等方面的經濟扶助，以及對父母個人的休假規定。嬰幼兒托育服務的供給必然涉及到公共管理權力的重新配置、不同利益的充分表達和整合、政府的自我調適和重新定位、公民社會的培育和成長等社會治理的核心領域，因此以社會治理為視角研究四川省嬰幼兒托育服務供給具有很強的合理性。
2、社會治理邏輯框架
1）科學正確的政策導向
四川省嬰幼兒數量持續增加及家庭小型化、人口老齡化、人口流動等因素帶來的家庭照養能力下降使得嬰幼兒托育的社會化需求愈發迫切。然而當前四川省嬰幼兒托育服務因缺少體系化的法律法規及政策方針，管理主體缺乏統籌性、托育服務保障機制不足等導致托育服務公共供給不足，托育市場良莠不齊，在對“二胎政策”的推廣實施造成不利影響的同時，也大幅降低了新生代家庭的幸福感，間接阻礙了社會生產力的解放。緩解嬰幼兒托育托育服務供需困境的公眾訴求強烈，已形成明顯的政策需要。 2）合理的政策目標設定
四川嬰幼兒托育服務相關公共政策應以促進和保障包含普惠型、專業型、混合型等多樣化托育服務供給模式的社會治理體制的構建與運行為總體目標，通過社會治理體制多元主體間的互動、調和，力圖糾正社會托育觀念偏差，傳播科學育兒理念和知識，并從師資、場地及配套設施、資金渠道等方面推動托育服務社會保障機制的完善，從而滿足不同層次家庭的托育服務需求，提升托育的托育服務效用。
3）有效的政策資源配置
四川嬰幼兒托育托育服務相關政策可整合各多元主體的現有資源，充分發揮教育、衛生計生部門的專業資源優勢，利用各部門（尤其是衛生計生系統）現有服務平臺與基層陣地。規范嬰幼兒托育托育服務市場準入機制、托育服務具體內容及監管體系，并引入基金會、民辦非企業單位等社會資源，動員各社會主體參與，建立動態均衡的成本合理分擔機制。
4）有序有力的組織協作
政策由理念變為現實必須依靠各種政策設計，政策是政府通過對各種政策工具的設計、組織搭配及運用而形成的。四川嬰幼兒托育托育服務相關政策可通過各主體在戰略層、綜合層和基本層的合作共治、協同發展來實現。在戰略層，積極汲取各方意見，完成“政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制的頂層設計;在綜合層，根據當前四川嬰幼兒托育托育服務環境建立托育服務準入機制及監管體系;在基礎層，通過多元主體不斷調和互動的過程實現托育服務具體內容、托育服務保障機制的專業化及精細化。
三、構建四川省嬰幼兒托育服務體系的政策建議
1、把握工作導向明確戰略地位
黨的十九大報告把“幼有所育”作為保障和改善民生的重要內容，對嬰幼兒的照顧與養育提出了新的要求。2017年中央經濟工作會議針對“幼有所育”這一要求進行了具體部署。黨的各項舉措充分說明，解決幼兒托育的問題已經上升為國家意志。政策制定的總體思路要以四川省家庭發展的需求為出發點，堅持公益普惠的基本方向，發揮政府主導作用，整合各級各類資源，鼓勵社會力量有序參與，構建遍及城鄉、覆蓋廣泛、注重科學、保證質量的多元化、多層次嬰幼兒托育服務體系。
2、活化現有資源培育新生資源
擬從盤活現有資源與培育新生資源、利用公共資源與引入社會資源、整合公益資源與商業資源等。面探索托育服務所需資源的供給路徑;構筑以政府為主導、民生保障為主要要求的普惠性托育服務;以存量資源優化為主，供給主體多元化、供給性質多樣化的個性化托育服務;以政府與社會資本的合作為基礎，兼具提升性與保障性的混合型托育服務三種類型。
充分發揮教育、衛生計生部門的專業資源優勢，借助地方高校相關專業的作用，利用好各部門（尤其是衛生計生系統）現有服務平臺與基層陣地，加強創新與合作，整合資源。以社區和家庭為基礎，進行廣泛深入的社會宣傳，編印散發內容豐富、形式多樣的宣傳資料，積極傳播科學育兒理念和知識，開展靈活多樣的嬰幼兒早期發展服務。充分考慮服務半徑和覆蓋范圍，調動、整合與利用各類早期發展指導中心、幼兒園、社區學校（及活動中心）、婦幼保健機構和家庭教育指導中心等資源，調整布局，優化布點，確保適齡嬰幼兒及其家長能夠方便、就近接受服務。
3、厘清主體權責有效協調監管
構建一個良好的嬰幼兒托育服務體系，應建立法律政策體系、協調經費投入、部門合作、并建立嚴格的市場準入制度建立才能推動服務的廣泛實施，保障公平，才能為基礎層具體工作的開展提供有效的監督和指導。
1）完善相關政策法規，明確部門關系與責任
目前，雖然四川省部分地區出臺了明確各部門工作目標和工作任務的相關政策文件，但仍缺乏具體實施細則以及具體保障機制，如由誰統籌、誰來計劃、如何合作、早期教育的內容和形式為何、誰來督查與評估，人員與經費保障如何解決等等問題都尚未解決，已確定的目標與任務難以實現。對此，建議盡快出臺相關工作條例，以法規形式明確相關職能邊界，明確主管部門的法律地位，加強部門間溝通交流與信息互通共享，推動0-3歲嬰幼兒托育工作依法開展。與此同時，構建部門間相互協調配合的管理格局，建立合理有效的審批機制、監管機制，實現權利和職能統一、財權和事權統一、審批和監管統一，切實把部門責任落實到位。
2）規范評價監督辦法，嚴格準入制度
當前嬰幼兒早期發展服務機構以及從業人員資質要求沒有標準、無資質經營、無資質上崗等現象突出，應盡快制定出臺機構準入（設置）、從業人員管理、服務質量監管等方面的管理制度和措施;同時，健全完善從業資格證書培訓考試制度，加強專業培訓力度和從業人員隊伍建設，對從業人員分期分批組織從業資格與專業素質培訓和考試，嚴格實行資格準入制度。加強對嬰幼兒早期發展服務機構的安全、衛生、人員以及服務內容等方面的日常檢查與督導，建立日常巡檢和督查制度，強化機構自身日常管理，鼓勵籌建嬰幼兒早期發展行業協會，加強行業自律和行業規范。
3）加大財政投入力度，引導社會力量參與，建立成本合理分擔機制
對于嬰幼兒托育服務不論是現有工作基礎的服務延伸還是創新性合作，都需要充足、持續的經費投入。同時政府的財政投入在一定程度上會對社會資本走向產生引導作用。政府可設立財政專項資金，通過項目方式為區域內適齡嬰幼兒及其家長提供普惠性、公益性托育服務，發揮財政資金的引導作用。財政投入要健全轉移支付制度，對經濟基礎薄弱的地區給予傾斜性扶持，促進公共服務均等化和社會公平。
結語
以社會治理視角破解嬰幼兒托育困境，不僅有助于提嬰幼兒的教育和撫育水平，更是對于整個社會相關資源的綜合配置和管理能力的有力推動。以此視角進行四川省政策設計，有助于多主體參與，多維資本投入，能夠有更多的資源和能力去滿足基礎需求之上的區域性、個性化新需求，推動歲嬰幼兒托育服務方式、內容多元化發展，為嬰幼兒托育服務事業創造更大的發展空間。
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