地方開放大學預算管理能力提升研究
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摘 要：隨著我國地方開放大學進行轉型，地方開放大學的資金來源渠道也變得越來越廣泛，這就要求地方開放大學在提升財務服務能力的同時，實現對校內有限資源的高效使用。本文詳細介紹了我國地方開放大學提升預算管理能力的必要性，分析了現存的問題，并就如何優化預算管理體系提出舉措。
關鍵詞：開放大學;預算管理體系;研究
一、提升開放大學預算管理能力的必要性
2014年1月《高等學校會計制度》和2014年9月《新預算法》的頒布實施，對開放大學的預算管理提出了新的要求，預算管理能力的提升成為單位財務工作的重中之重。
目前，我國已經建立了與公共財政管理相匹配的現代預算管理體系，但長期以來開放大學在預算管理中形成的粗放管理模式在延續。對于收入來源渠道和支出多元化的開放大學而言，加強預算管理問題的研究，引進預算管理體系，對地方開放大學的財務管理有著重大的現實意義。
二、地方開放大學預算管理存在的問題及原因分析
目前，地方開放大學預算管理體系中普遍存在的問題主要表現在預算編制過程、預算執行效率及預算監督考核三個方面。
1.預算編制方面出現的問題
?。?）預算編制方法單一，且流于形式。許多地方開放大學目前編制預算方法主要采用“基數+增長”的模式，各經費使用部門很少能提供詳細的測算依據以及對績效目標的闡述，這使得支出無法做到細化，最終影響支出的執行效率。比如，某開放大學每一年投入使用的大樓及辦公區域面積、招生規模和終身學習教育等擴展業務都有不同程度的變化，但電費指標的測算結果只是在前一年的基礎上簡單做上浮調整。
?。?）編制預算的信息系統相對落后。開放大學的財務部門目前采用的是財政部門統一的預算編制系統，而校內各職能的預算編制都是通過Excel表格來完成，各個職能部門提交來的表格也是五花八門，對于預算的編制最初的資料收集和整理人員來說工作量較繁重。
2.預算執行方面出現的問題
（1）經費使用部門的預算意識和成本意識不強。在實際工作中，職能部門在使用經費的過程中，并未遵照預算編制的項目進行，存在超范圍支出，這很大原因是預算編制不科學合理，執行部門并沒有形成預算指導核算的意識，導致有的部門預算執行率不高，預算無法完成，有的部門經費不夠。另外，大部分地方開放大學雖是事業單位，但也需要經營管理，考慮效益和投入產出比。在預算編制的初期，不少部門為了爭取資源絞盡腦汁，而預算執行時卻出現了資源閑置、重復購買的現象，而另一些部門卻因資源得不到有效的分配而出現教學資源緊張的現象。盡管近些年管理制度規范化有所提升，像這種預算資金錯配的問題有些改善，但要真正地使各部門減少夸大預算的情況，還需要繼續完善預算編制和預算執行。
?。?）預算執行過程中，管理缺位，內控不完善。地方開放大學普遍更重視財務服務能力的提升，財務工作的重點放在核算上，在財務報銷核算方面投入了大量的人力和技術支持，但對于預算管理的投入少之又少，這造成了預算管理的缺位。另外，地方開放大學在預算執行過程中會出現內部控制不力的情況。核算人員通常只關注票據的真實性及完整性，但往往會忽略預算支出的合理性，而經費使用部門更多的是對經費使用的宏觀把控，也無法從經費報銷這一環節來了解費用支出的合理性，這就導致預算執行中可能會出現失控現象。
3.預算監督評價方面出現的問題
盡管許多地方開放大學預算管理制度中提及了預算考評機制，但在實際操作過程中，卻沒有得到有效執行，而且沒有建立完善的獎懲機制或問責機制。部門負責人對預算的評價標準也只有經費是否超支使用、項目的執行率是高是低，對于資金使用效率測算、財務內控管理等方面較為忽視，致使預算管理的效用無法充分發揮。
三、提升地方開放大學預算管理能力的舉措
1.修訂和完善預算管理制度
地方開放大學關于財務制度方面的建設，更多側重于報銷制度的完善，而有關預算管理方面的制度少之又少，并且較為陳舊，一直未修訂。地方開放大學修訂新的預算管理辦法，要從制度層面明確學校預算的組織機構、預算分配原則、預算管理模式以及預算編制、審批、下達、執行、調整、考核等流程。
2.完善預算管理流程，實施全面預算管理
全面預算管理要求地方開放大學將學校的收入和支出全部納入預算管理體系中，全面預算管理流程可參照以下幾個步驟進行設計。
（1）以學校戰略目標指導各職能部門的發展規劃。各職能單位的全年規劃應與學校戰略的時間節點相適應。
?。?）職能部門作為預算編制的主要實施者，應始終貫徹以績效目標指導預算、預算指導核算支出的理念，實現資源的合理配置。
?。?）預算的執行由財務部門全程監督，財務部門在每個月月初的前五日向校領導及各職能部門及時通報預算執行情況。財務部門應在財政允許預算調整時間開始之前，提前一個月與各職能部門溝通，在上報調整之日前進行預算調整。
?。?）學校的預算管理領導小組作為預算監督的部門，將財務部門匯總的預算執行情況及職能部門在編制預算時提交的績效目標相結合，按照預算管理辦法的標準對各職能部門的預算執行效果進行考評，并對考評成績進行排序，從中區分出“優、良、中、差”四個層次，據此實施獎懲機制。對考評中發現問題及時處理，在下個年度的預算中嚴格把控，避免相關問題再次發生。
（5）在部門預算評價考核工作完成后，學校應根據考評情況對各職能部門的計劃進行考評，這也是通過預算績效結果來修正和指導部門的具體工作計劃。
3.預算編制的優化舉措
?。?）優化預算流程。在預算編制流程方面，開放大學的總體流程堅持“二上二下”的編制、批復程序，在實際實施過程中，更加強調財務部門與職能部門之間的溝通。在財務部門編制學?？傤A算的環節，不僅是對各部門的預算進行匯總，更重要的是考慮以往年度的預算績效考評結果，結合這些因素對部門上報的預算提出修改意見，進行調整和修正。 ?。?）優化預算編制方法，引入零基預算法和滾動預算法。在編制方法上，原有的“基數+增長”模式無法滿足開放大學預算管理的需求，目前開放大學正處于轉型期，隨著辦學空間的擴展，老年教育、社區教育不斷興起，開放遠程教育規模相對縮減，每年具體的預算收入和支出數據都不盡相同，因此建議在原有的編制方法加入零基預算法和滾動預算法，這也是目前財政部門所倡導的。首先，職能部門采用零基預算的方法提出立項申請，由財務部門及預算管理部門論證項目的可行性，再根據項目實施的輕重緩急確定項目庫中的執行順序，對已納入學校滾動項目庫的當年無法安排的項目，可以在下一年度預算中或者預算追加調整中優先考慮。
4.預算執行的優化舉措
?。?）利用信息技術，加強對預算執行的監控。在各級地方財政管理下的開放大學，目前采用的預算管理系統只有財政要求使用的預算上報軟件。在目前無專門的預算軟件系統的情況下，可利用已經使用的校內OA系統中增加新功能，或開發預算管理系統，使得各個職能部門的負責人可以在辦公自動化平臺上看到每一個預算項目的目標完成情況，各位負責人可以實時對應績效目標檢查其完成情況。這樣確保了每項任務都分配到了具體的崗位上，每個人都參與預算管理。
?。?）提高財務人員預算管理專業能力。財務人員是預算執行的主體，協助項目負責人解決預算執行中存在問題或及時調整預算，要求預算實施者按時間進度執行預算以確保績效目標實現。另外，財務人員工作效率不高將會影響年終報賬的速度，也會影響到預算執行進度的公示，因此需繼續加強對財務人員的管理水平及專業技能的培訓，從根本上提高財務部門的管理效率。
5.預算監督評價的優化舉措
開放大學應盡快建立健全預算績效評價制度。由預算管理領導工作小組對各職能部門的預算執行效果進行考評，必要時委托第三方進行評價，并對考評成績進行排序，從中區分出優秀、良好、中等、較差四等，此結果作為下一年度預算經費分配的參考依據。在預算年度結束時，對績效考評和績效審計后的結果及整改措施進行公開。在年度總結大會上，以財務收支報告的形式公開經費預算情況，營造公開透明的環境，接受全體教職工的監督。
考評結果不僅僅與管理者的評優掛鉤，更要落實到一線崗位的每一位教職工。根據考評等級結果，實施獎懲機制，對于預算執行表現良好的部門給予一定的獎勵，對于預算績效不好的部門給予一定處罰。同時，應加強指導，確保業務部門能夠齊頭并進，協調發展。這樣可以充分調動績效考評較好的部門的積極性，又能幫助考評成績較差的部門及時調整，更好地實施預算管理。
四、結語
預算管理體系的優化，是我國開放大學需要重視的工作。開放大學要從根本上完善預算的編制、執行、監督評價等各個環節，實現預算編制科學化、預算管理精細化，以推動地方開放大學的戰略轉型。
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