中國最嚴格水資源管理制度實施進展、問題與建議

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　　【摘 要】作為中國水資源管理體制機制的重大創新，最嚴格水資源管理制度自2012年正式實施以來，不僅在各地水治理實踐層面得到全面執行，資源管理控制目標全面實現，制度本身也在不斷完善。與此同時，新形勢下中國水資源管理制度仍然面臨諸多挑戰。為進一步完善中國最嚴格水資源管理制度，建議協同推進最嚴格水資源管理制度與河長制，加快推進水資源領域修法立法工作，增設水生態保護控制紅線，強化流域管理機構水資源水環境水生態的監督管理職能，完善體現地區重點的差別化水資源管理與考核體系，夯實水資源精細管理的基礎支撐能力。
　　【關鍵詞】 水資源管理制度；流域管理；河長制；紅線
　　Abstract： In order to further improve the most stringent water resources management system of China， it is recommended to jointly promote the most stringent water resources management system and river chief system， accelerate the legislative work in the field of water resources， add a red line for water ecological protection control， strengthen the supervision and management functions of watershed management institutions for water resources， water environments and water ecology， improve the differentiated water resources management and assessment system that reflects the regional key points， and consolidate the basic support capacity of fine management of water resources.
　　Keywords： Water Resources Management System； Watershed Management； River Chief System； Red Line
　　面對中國嚴峻的水資源短缺、水污染嚴重、水生態惡化等問題，2011年中央一號文件明確要求實行最嚴格水資源管理制度。2012年，《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號）出臺，對實行該制度作出全面部署，標志著這一制度的正式確立。近年來，中國實施最嚴格水資源管理制度取得顯著成效，制度體系不斷完善，資源管理控制目標全面實現，各地還結合自身特點探索形成了一些具有地方特色的水資源管理制度。與此同時，中國水資源管理正面臨新的歷史條件，如新時期治水方針的確立，河長制等重大制度的實施，黨的十九大報告更是為生態文明建設和綠色發展指明了新的方向。面向國家資源環境管控新形勢、新任務、新要求，不斷完善和堅持實施最嚴格水資源管理制度已成為今后一個時期水資源管理工作的基本策略和中心任務。
　　一、中國實施最嚴格水資源管理制度取得顯著成效
　　一是制度體系不斷完善。目前“三條紅線”（水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區限制納污紅線）四項考核指標以及階段性管理目標，已分解落實至省、市、縣級行政區，各地相繼出臺落實最嚴格水資源管理制度的配套文件100余件 ，水資源消耗總量和強度雙控行動、全民節水行動、全國水資源承載能力監測預警機制建設等工作正在穩步推進；考核內容不斷完善，“十三五”期間已拓展至目標完成、制度建設和措施落實情況，并增設了創新獎勵及其他加分事項、“一票否決”事項；考核工作機制逐步健全，部門聯動作用充分發揮，各地建立了由政府主要負責人負總責、各部門協同參與的考核工作機制，并對實施最嚴格水資源管理制度情況開展逐級考核；考核問責機制逐步形成，考核結果已納入地方黨政領導班子考核評價體系，并作為各級政府主要負責人和領導班子綜合考評的重要依據。
　　二是資源管理控制目標全面完成。根據歷年考核工作組公告，2013―2017年全國31個省（自治區、直轄市）考核等級均為合格以上。其中，“十二五”期末，全國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）用水總量6103.2億立方米，完成“十二五”期末控制在6350億立方米以內的目標；全國萬元工業增加值用水量比2010年下降36.7%，完成“十二五”期末比2010年下降30%的控制目標；全國農田灌溉水有效利用系數達到0.536，完成“十二五”期末0.53的控制目標；全國重要江河湖泊水功能區水質達標率為70.8%，完成“十二五”期末60%的控制目標。2017年度，全國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）用水總量為6043.4億立方米，與上年基本持平。萬元國內生產總值用水量比2015年降低13.2%，萬元工業增加值用水量比2015年降低15.2%。農田灌溉水有效利用系數為0.548，比上年提高0.006。重要江河湖泊水功能區水質達標率為76.9%，比上年提高3.5個百分點。
　　三是各地結合自身特點探索形成具有地方特色的水資源管理制度。各地區基本按照國發〔2012〕3號文精神制定地方實施方案及配套文件，并結合當地水資源管理工作實際，在總體要求、紅線管理措施、保障措施等方面有所發展和創新。如山東省劃定黃、橙、紅警戒線，發揮警戒線在保障城鄉供水安全和水生態安全的預警作用；河北省采取水資源費改稅方式，將地表水和地下水納入征稅范圍等。
　　二、新時期中國最嚴格水資源管理制度仍面臨諸多問題
　?。ㄒ唬┡c河長制關系需進一步協調 　　2016年12月，中辦、國辦印發《關于全面推行河長制的意見》，決定在全國推行河長制。其目的是建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系。河長制和最嚴格水資源管理制度關系密切，推行河長制六項主要任務中的首項就是落實最嚴格水資源管理制度，同時最嚴格水資源管理制度也已將推行河長制作為制度建設的一項指標納入考核體系。應該說，河長制和最嚴格水資源管理制度目標具有一定的一致性。河長制的實施從體制機制上能夠更好地保障最嚴格水資源管理制度各項措施落實到位，為解決跨部門跨區域水資源管理問題提供有效的解決途徑。然而，河長制側重于管理體制的整體構建，而最嚴格水資源管理制度則更多側重于管理目標的設立和管理任務的安排。目前，兩項制度各有組織體系、管理辦法和實施途徑，如何在操作層面更好地相互協調、相互促進仍需進一步探索。
　　（二）現行法律體系仍顯滯后
　　在水資源的管理和保護領域，中國現已形成了以《水法》《水污染防治法》《水土保持法》及相關實施細則為基本內容，以《取水許可和水資源費征收管理條例》《城市供水條例》《河道管理條例》《水文條例》等法規為配套的法律法規體系，基本實現了水資源管理和保護有法可依。與此同時，當前中國水資源管理正面臨全新的要求和形勢，例如新時期治水方針的確立，最嚴格水資源管理制度、河長制等重大制度的實施，生態文明建設、資源管控等一系列重大戰略部署的出臺，以及中國政府對簡政放權、放管結合等政府職能轉變的改革要求等，使得對中國現有水資源領域法律體系進行調整已十分必要，尤其是節水、水資源保護（含地熱開發等活動）等工作的法律保障仍顯不足。
　　（三）目標和任務有待進一步拓展
　　如前所述，近年來中國水資源管理工作取得顯著成效。2017年，全國用水總量6043億立方米，比2011年降低64億立方米，用水總量增長態勢得到全面遏制和扭轉，實現2020年6700億立方米的控制目標已幾無懸念；全國萬元工業增加值用水量49立方米（2015年不變價），農田灌溉水有效利用系數0.548，預計2018-2019年就能提前實現2020年萬元工業增加值用水量65立方米以下、農田灌溉水有效利用系數0.55以上的目標；全國重要江河湖泊水功能區水質達標率達到76.9%，考慮到近年來平均每年3―4個百分點的增速，預計至2018―2019年亦將提前實現2020年80%的控制目標。在此形勢下，中國實行最嚴格水資源管理制度的目標和任務已具備進一步提升的條件和基礎。
　　考慮到制度設計之初力圖解決中國水資源短缺、水污染嚴重、水生態退化三大關鍵問題，以及中央關于打造“山水林田湖”生命共同體和全面推行河長制的最新要求，有必要在現有三條紅線基礎上，增設水生態保護控制紅線，以促進中國水生態系統的保護修復，全面提升河湖健康程度，切實履行好政府作為“河流代言人”的角色和職責。
　　（四）流域統一管理亟待加強
　　流域是陸地水循環的基本單元，流域水資源具有整體性，上下游、左右岸關系密切。因此，實行流域水資源統一管理，才能更好地發揮水資源綜合效益。從建國伊始，水利部就開始在長江、黃河、淮河等流域設置派出性質的流域管理機構，至20世紀80年代初，中國七大流域均建立了流域管理機構，并在長江下游的太湖水系設置了流域管理局。2002年《水法》規定，國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。2011年中央一號文件提出“完善流域管理與區域管理相結合的水資源管理制度，建立事權清晰、分工明確、行為規范、運轉協調的水資源管理工作機制”。在實際工作中，流域管理機構職能正逐漸從監督、調查和協調轉向規劃和管理。隨著全國和各大流域水資源綜合規劃制定、跨省江河流域水量分配等工作不斷推進，流域水資源統一管理的技術基礎正逐步具備。當前，中國水資源管理總體上還是以行政區域管理為主，如最嚴格水資源管理制度控制指標均是以行政區域為單元進行劃分和考核。這既與中國行政體系的整體構架有關，也由于流域管理與行政區域管理事權劃分不清、執行不到位等問題的存在。
　?。ㄎ澹┑貐^差異性體現尚不充分
　　中國地域遼闊，各地區水資源的自然條件、水資源開發利用現狀、水利建設特色、經濟結構、城市規模與類型、社會經濟發展階段存在明顯差異。這些特征決定了中國水資源管理應當針對不同地區的自然條件、社會經濟特點，形成各具特色的管理模式。當前，中國實施的最嚴格水資源管理制度也正推行區域差異化考核，如用水總量、萬元國內生產總值用水量降幅等指標在南北方地區的考核中所占分值是不同的。但總體上看，最嚴格水資源管理制度在制度體系、考核指標和方法等方面還存在一定程度的“一刀切”問題，尚未充分體現各地區管理目標及基礎的不同。
　?。┍O測計量管理基礎仍十分薄弱
　　近年來，水利部開展了全國水資源監控能力建設項目（一期和二期），初步完成了全國范圍內主要用水戶水量和重要水功能區水質監控、統計分析，建成中央、省和市三級水資源綜合管理平臺。然而，相對于開展精細化水資源管理需求，當前中國水資源開發利用監測計量體系還很不健全。
　　一是統計方法較為粗放，目前水資源公報主要采用典型調查獲取行業用水指標定額測算用水總量的方法，水質監測也采用典型調查，大部分地區典型調查數量較少且代表性不強，統計精度亟待提高，統計結果難以復核；二是用水計量、水功能區監測及其在線監控基礎設施建設相對滯后；三是統計制度不夠健全，目前在用水統計、計量監控、水功能區監測等方面尚無專門的規章制度，基礎信息獲取、統計分析、質量控制、上報與復核、責任制度等方面尚未出臺統一的規程規范，統計報表制度尚不健全；四是保障措施落實不夠，目前從事用水總量統計、水功能區監測的技術力量明顯薄弱，人員流動性大，資金投入明顯不足，水利和統計等有關部門間的合作機制、水利行業各有關部門的協作機制尚不健全。
　　三、關于完善最嚴格水資源管理制度的建議 　?。ㄒ唬﹨f同推進最嚴格水資源管理制度與河長制
　　一是地方黨委和政府要將實施河長制和落實最嚴格水資源制度的工作進行統一安排部署和考核，尤其要注意將用水效率控制紅線納入進來。二是將最嚴格水資源管理制度相關考核指標，如用水總量、萬元GDP用水量、水功能區達標率、重要水功能區污染物總量減排量分解等至各級河長。三是建立統一的考核指標和工作制度，對實施河長制和落實最嚴格水資源制度進行統一考核。
　　（二）加快推進水資源領域修法立法
　　系統梳理現行水資源領域法律體系，統一部署安排修法立法工作。一是分別出臺以實施最嚴格水資源管理制度、推進節水型社會建設、理順地下水管理體制、規范地熱資源開發過程中水資源保護為導向的《水資源管理條例》《節約用水條例》《地下水管理條例》《地熱資源管理條例》等重要法律法規。二是進一步完善《水法》，增補《水法》在水質保護方面的內容，提高《水法》法律地位，逐步形成綜合性水法，在此基礎上制定相應實施細則和配套規章制度。三是制定流域水資源保護基本法，給予流域水資源、開發利用和保護通用性的原則與規定；開展各流域專門立法，如黃河流域應以水量控制和水土流失防治為重點，長江流域應以水污染防治和生態保護為重點。四是推進水資源保護的刑事責任立法。借鑒國際經驗，對嚴重違反水資源保護的行為運用刑法手段加以威懾?？稍谄茐馁Y源環境保護罪的基礎上增設水資源方面的具體犯罪，如非法取水罪、水環境污染罪、破壞水利設施罪等。
　?。ㄈ┰鲈O水生態保護控制紅線
　　鑒于水生態系統的復雜性和內涵的多樣性，建議以綜合性的“河湖健康指數”作為水生態保護紅線的控制指標，具體包括水文、物理結構、化學、生物和功能5個方面完整性的若干項指標，涉及生態流量滿足程度、底棲和浮游生物多樣性、岸坡植被和穩定性、公眾滿意度等。各縣級以上行政區結合自身條件，提出開展健康評價的河湖名錄，初期可以4493個全國重要江河湖泊水功能區為基礎，并適當補充區域內其他具備重要生態功能的河湖水系。在此基礎上，分階段分步驟地推進轄區內重點河湖的健康評價工作，逐年提出開展評價的河湖數量、各河湖健康指數的目標，以區域內開展評價的河湖健康指數平均值作為年度和階段的控制目標。為推進以河湖健康為主要目標的水生態保護控制紅線落地實施，一要在現有《河流（湖泊）健康評估指標、標準與方法》基礎上，進一步編制《河湖健康評價導則》，形成標準化和規范化的評價程序和技術方法；二要全面加強浮游、底棲、底泥、水生動植物等生態監測能力和水平，加強人員配備和技術培訓，形成較為完善的水生態監測網絡體系；三要進一步加強水生態保護的理念和意識宣傳，發揮社會和公眾的監督評價作用，促進人水和諧的價值觀深入人心；四要在制度設計、經費保障等方面進一步強化對于河湖健康評價工作的支持力度。
　?。ㄋ模娀饔蚬芾頇C構水資源水環境水生態的監督管理職能
　　一要鞏固和完善現行水資源管理體制，確立流域管理機構的流域代言人、統籌人和協調人作用，尤其要強化流域機構監管職責，明確監管內容，加強監督檢查?？蓪⒂盟偭?、水功能區達標率、重要水功能區污染物總量減排量等指標分解至各流域（責任人為各級河長），建立流域水資源管理考評體系，作為實施最嚴格水資源制度考核的基礎，充分發揮流域機構在實施最嚴格水資源制度考核的作用。二要構建多部門參與的新型流域管理機構，統一協調各部門與地區在相關涉水管理中的規劃、標準和政策制定等重大問題。與此同時，各大流域可以根據各自特點探索相適應的水資源、水環境管理體制，探索建立不同的跨部門、跨省區協調機制，如成立由中央有關部門和流域各主要省區政府代表參加的流域水資源與水環境保護委員會或建立流域水污染防治聯席會議制度，強化水資源保護與水污染防治的協調。具體可將信息共享作為建立協商機制的切入點。三是健全法律法規，推進流域立法，在法律層面保障流域機構與地方水行政主管部門責、權、利的統一。可設立流域水事專門法庭，負責開庭審理各類侵權、違法、瀆職行為和水事糾紛，建立流域管理執法隊伍，加強流域水資源的法治管理。
　　（五）完善體現地區重點的差別化水資源管理與考核體系
　　面向區域水資源管理需求，充分考慮其水資源條件、經濟發展現狀，從制度體系、主要任務、考核指標等方面，出臺分區實施最嚴格水資源管理制度指導意見，因地制宜規范不同地區水資源管理。具體而言：一要建立健全差別化考核體系，進一步針對不同地區特點設計考核指標和權重，如北方缺水地區開展以節水為主體的考核，提高用水總量、用水效率、地下水控制等指標權重，增設河流生態流量等指標，甚至可將總量控制指標設定為剛性約束，而南方豐水地區則可保持一定彈性。二是實行差別化財政支持政策，如在糧食產區，財政資金對節水灌溉應給予更多支持；而在高附加值經濟作物產區，對節水灌溉的財政補貼要比糧食產區小一些。
　?。┖粚嵥Y源精細管理的基礎支撐
　　強化水資源管理基礎支撐能力，首先要轉變以修渠筑壩才是水利工程建設的傳統觀念，應將水資源監測系統建設、水資源管理信息化等能力建設納入到其中，甚至作為今后水利工程建設重點，加大推進力度。具體而言，一要健全重點用水戶、省界斷面和重要控制斷面、水功能區三大監控體系，進一步提高用水計量和監控能力。加強省界斷面水質水量監測，完善省界斷面站點布設和監測體系，逐步實現斷面下泄流量遠程實時監控。二要推動基層水資源管理能力提升，開展基層水資源管理規范化建設，明確機構職能、權利義務和人員編制，做好經費、技術和裝備保障，開展基層水資源管理培訓，提升基層管理人員專業技術水平。三是推動水資源領域的科技創新，針對實施最嚴格水資源管理制度的基礎問題、關鍵技術、核心工藝和重要設備，集中攻關，形成適合中國國情水情的科技支撐體系。
　　（*李維明，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所研究員；何凡，中國水利水電科學研究院教授級高級工程師。
　　責任編輯：王藝璇）
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