鄉村振興戰略對農業建設項目管理工作的啟示田
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摘要 從鄉村振興戰略實施背景分析了農業建設項目面臨的發展機遇，梳理總結了目前農業建設項目管理工作中普遍存在的問題，提出相應的改進措施和建議，為規范農業項目管理、提升項目管理水平提供參考。通過加強農業建設項目管理，為提高農業項目投資效益、改善農業農村生產發展條件、實現鄉村振興奠定基礎。
關鍵詞 鄉村振興戰略;農業建設項目;管理;建議
中圖分類號 S-9文獻標識碼 A
文章編號 0517-6611（2019）11-0255-03
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.11.074
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Abstract The development opportunities of agricultural construction projects in the background of rural revitalization strategy were analysed， and some commonly existing problems of the management of agricultural construction projects were summarized. Some improvement measures and proposals， which would provide reference for standardizing and improving the management of agricultural projects， were put forward. The foundations for increasing the investment benefit of agricultural projects， improving the conditions of the development of agricultural and rural production， and achieving the rural revitalization， would be laid， by means of strengthening the management of agricultural construction projects.
Key words Rural revitalization strategy;Agricultural construction projects;Management;Suggestions
作者簡介 田娜（1980—），女，山西興縣人，工程師，碩士，從事農業工程規劃研究。
收稿日期 2018-12-14;修回日期 2019-01-03
近年來，農業建設項目在加快農業基礎設施建設、提高農業綜合生產能力、推進農業產業化進程、調整農業結構和增加農民收入等方面發揮了不可替代的作用。隨著國家對農業投入力度的不斷加大，農業項目的投資也在逐年增加。但是，我國農業基礎設施薄弱、農業綜合生產能力不穩的問題依然突出;長期以來，農業建設項目存在小、雜、散、重復建設等問題[1-2]，同時，項目管理中也存在一定的問題和不足，影響了農業項目建設的質量和成效。農業建設項目作為推動農業工作的重要抓手，對加快農業農村各項事業的發展起著至關重要的作用。
中共十九大報告提出實施鄉村振興戰略，這一戰略是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時期“三農”工作的總抓手?！叭r”問題是關系國計民生的根本性問題，國家的現代化離不開農業農村的現代化。鄉村振興的本質內涵就是在農業、農村、社會治理等多個角度實現現代化。鄉村振興戰略作為社會主義新農村建設的升華版，對農業農村的建設管理工作提出了更高的要求。
1 鄉村振興戰略實施背景下農業建設項目面臨的發展機遇
近年來，國家加大財政支農投資力度。農業建設投資支持領域從重點支持生產環節為主，不斷向農業全產業鏈的各個環節和農村生活的相關領域拓展。同時，針對現代農業建設的重點領域和關鍵環節，中央農業建設投資更加聚焦農業綜合生產能力、科技創新能力、公共服務建設能力，這三大領域“十二五”期間累計投資額達到723.3億元，投資比重由“十一五”期間的21.8%提高到42.7% [3]。
按照國家“十三五”規劃綱要、《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》《關于實施鄉村振興戰略的意見》等文件要求，農業農村作為國家財政支出和固定資產投資的優先保障領域，將健全農業財政投入穩定增長機制，確保國家固定資產投資用于農業農村的投入力度不斷增強、總量持續增加。以重大項目建設為依托，繼續提升單體項目投資規模[3]。重點支持的項目范圍包括高標準農田建設工程、現代種業建設工程、現代農業科技創新驅動工程、智慧農業引領工程、種養結合循環農業工程、農村一二三產業融合發展工程、農業資源與生態環境保護工程、農產品質量安全工程以及國家現代農業產業園創建、特色小鎮建設、田園綜合體建設試點項目等。同時，通過簡政放權、投資市場優化、現代農業推動、農業支持政策頒布、金融工具創新等一系列舉措，發揮財政資金的引導和杠桿作用，激發市場活力、撬動社會資本存量積極投入現代農業建設[4]，有效破解農業建設中的投融資困難，拓寬資金來源，創新投融資方式，加快形成財政支農資金引領、社會資本積極參與的多元投入格局。
因此，未來國家對農業投入力度將會不斷加大，投資領域將更加廣闊，投資主體將更加多元化，投資模式將更加多樣化。加強農業建設項目管理，規范項目實施，對提高農業項目投資效益，保障鄉村振興戰略順利實施，具有極其重要的意義。
2 農業建設項目管理工作存在的問題 2.1 前期工作不扎實
農業項目涉及領域廣泛，包括種植業、畜牧業、漁業、農墾、農機等，專業性較強。部分項目立項過程中，無實地勘察和市場調研，對項目實施基礎條件、用地等前置條件及建設內容、投資、工藝方案等項目前期方案的合理性、可行性論證不充分，導致實施過程中項目無法落地或變更較大，投資控制難，也無法按照計劃工期完成，部分項目變成爛尾工程或者資金結余較多。另外，部分項目建成后設施、設備利用率較低，無法實現預期效益及目標。
2.2 項目管理制度難以有效落實
建立完善的管理體制是順利實現項目管理的前提，但是在實際工作中，經常存在制度執行不到位等情況。例如：在項目法人制方面，責任主體沒有落實到位，未制定相關管理制度，項目管理各階段關鍵節點的管理責任、重點等難以把握，無決策過程的記錄，項目的管理控制易被忽略;在招投標制方面，部分項目沒有按照招投標的程序和步驟執行，把應該公開招標的項目拆分，自行招標，規避公開招標[5];在項目監理制方面，部分項目單位在施工過程中未聘請正規的監理公司，缺少監理資料;在合同制方面，完整的合同體系尚未建立，部分項目簽訂的合同條款不明確、不嚴謹，造成后續的經濟糾紛。
2.3 項目財務管理不規范
部分項目單位對農業建設項目財務管理制度不熟悉，對項目資金管理不重視，無法落實項目建設資金專賬管理、專款專用，甚至改變資金用途。工程價款結算不準確，未按照合同約定支付工程價款;項目資金落實不到位，支出依據不充分，有的支出僅提供收據或者白條，無正規發票;項目形成資產未全面反映，計價不準確;工程尾款或質保金預留比例不合理等。
2.4 項目實施監管不到位
農業項目涉及范圍廣，行業主管部門監管力量有限，監管難以面面俱到。部分項目實施監管責任不明確、管理不規范。實施過程中缺乏對項目實施及資金使用情況的日常監管，造成項目招投標管理違規、超標準、超規模建設現象、建設進度滯后、檔案資料不完善、驗收不及時、未經批準調整建設內容和規模等問題。
2.5 管理隊伍力量不夠強
項目建設管理隊伍力量不足，擁有項目管理理論和實踐經驗的人才較少，缺乏工程建設管理、財務等專業人才，人員素質和業務水平不一，項目實際操作能力弱等問題。對于建設項目的計劃執行、財務管理、檔案資料管理等工作難以勝任。
3 推進農業建設項目管理工作的幾點措施和建議
針對農業建設項目管理工作中存在的問題，提出幾點改進措施和建議，提升農業項目管理水平，為提高農業項目投資效益、改善農業農村生產發展條件、實現鄉村振興奠定基礎。
3.1 加強農業前期工作
3.1.1 發揮規劃引領作用。鄉村振興戰略的實施，在全國不同類型和不同地區實施的內容上有很大差異，必須科學把握鄉村的差異性和發展走勢分化特征[6]，實行統籌規劃、分類推進。在項目規劃編制過程中，應堅持因地制宜、實事求是，充分考察項目所在地的實際條件、環境容量與資源承載力，堅持城鄉統籌，綠色發展，全面統籌規劃各功能板塊，做好農業發展規劃和專項建設規劃編制工作，將其作為在指導和規范農業建設、安排農業建設投資的依據，循序漸進推進鄉村振興。
3.1.2 強化項目可行性研究。
可行性研究是在確定建設項目是否立項過程中具有決定性意義的工作，是在項目決策之前，對擬建項目進行全面技術經濟分析的科學論證[7]?？尚行匝芯恳ㄟ^對服務能力（產品）市場需求分析，明確項目建設的總體目標，落實建設地點和建設條件，通過比選選擇先進合理適用的工藝路線、建設方案或設備選型，依據有關建設標準確定具體建設內容，并開展詳細的投資估算，預測建成后社會經濟效益，為項目科學決策提供依據。
3.1.3 扎實做好初步設計（實施方案）。
農業建設項目初步設計（實施方案）工作是在項目可行性研究報告批準之后進行的，它與其后要進行的施工圖設計共同構成建設項目工程設計的全部內容。初步設計（實施方案）階段是建設項目管理必須遵循的基本建設程序之一。初步設計（實施方案）文件應按照可行性研究報告批復文件進行編制。農業建設項目中一般包含農業建筑工程、田間工程、農機具和儀器設備購置等，各項內容及全部建設投資均應編入初步設計（實施方案）文件，文件的質量、內容和深度要符合國家、省市地方的有關規定和要求。初步設計（實施方案）概算的編制必須完整地反映工程項目范圍內從籌建到竣工交付使用所需全部費用，并嚴格執行國家有關的方針、政策，同時要考慮編制期到竣工驗收的價格、費用變化，做到規范、準確。
3.2 落實完善項目管理制度
要切實提高農業項目管理質量水平，必須要構建一套科學、合理、長效的管理體制，以適應鄉村振興的建設事業對項目管理的要求。
在項目實施過程中，項目建設單位應嚴格執行項目法人責任制、招投標制、合同制和工程監理制。項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、償還債務和資產的保值增值，對工程建設的全過程負責。招投標活動應當嚴格按照程序進行，杜絕弄虛作假、肢解發包、中標項目轉包，除合同中另有約定之外，不允許轉包、分包。嚴格合同管理，規范合同履約行為，確保工程質量，加強項目管理，提高經濟效益。監理部門對于建設進程、投資使用以及工程質量等進行監督管理，嚴格遵循項目建設以及監理的相關法律、法規、技術規范以及標準等，獨立履行相關監理責任。
此外，落實完善建設工程檔案管理制度。對于整個建設項目從前期策劃到建成投產的全過程中形成的、應當歸檔保存的文件，包括建設項目的提出、調研、可行性研究報告、評估、決策、計劃，勘察設計、施工、調試、生產準備、竣工、試生產等活動中形成的各種檔案資料，均應收集齊全，整理立卷后歸檔。
3.3 做好財務管理工作
項目建設單位要按照《基本建設財務規則》（財政部）、《農業部基本建設財務管理辦法》的要求，做好會計核算、價款支付、財務決算編制及審計。對建設項目實行專帳管理，專款專用，按照批準的概預算建設內容，做好賬務設置和賬務管理。財務部門應當根據合同履行情況支付工程款;健全內部管理制度，確定支出標準，明確支出報銷流程，按照規定辦理支出事項，加強支出審核控制，支出憑證應當附反映支出明細內容的原始單據，并保證單據合法有效。及時編制竣工財務決算，并完成財務審計，辦理資產交付手續。 3.4 加強項目監管 對項目全壽命周期的各環節設置科學、合理的監管機制，加強每個環節的監管，保證項目的成功率[7]。明確項目省、市、縣縱向監管和審計、監察橫向監管的職責與任務分工，突出加強財政資金安排、使用和項目實施驗收環節的監管，對項目管理工作成效大、項目建設質量好的項目單位和人員給予表彰和獎勵，對項目管理中存在嚴重問題的市縣和項目單位，給予相應的處罰[8]。建立和完善公平、透明的反饋機制，形成“決策—執行—反饋，再決策—再執行—再反饋”的循環回路，并將反饋的信息作為項目評估、經驗總結和效果推廣的依據[7]。同時開展農業項目績效評估，確保財政項目資金制度化管理、陽光下運行、監督中實施。
3.5 推進農業工程項目建設標準化工作
農業工程建設標準體系是工程建設標準體系的一部分，是農業工程建設和標準制修訂以及農業工程建設標準化的綱領性文件[10]。根據中國工程咨詢協會農業專業委員會、中國勘察設計協會農業專業委員會統計的農業工程項目建設標準制修訂情況，截至2016年，現有標準145項，已發布的農業工程建設標準只有49項，其中基礎標準2項、通用標準5項（其中1項正在修訂）、專項標準42項（其中5項已修訂，3項正在修訂）。其他項目的建設多借鑒和參考相近的建設標準，這類標準往往針對性不強，與實際情況存在較大差異，從而給項目的管理帶來較大難度。
隨著鄉村振興戰略的開展實施，農業投資體制改革不斷深入，投資領域不斷擴大，投資主體更加多元化，目前已發布的農業工程項目建設標準已不能完全滿足形勢發展與變化的要求。為適應我國現代農業建設發展需要，農業項目管理部門應認真總結工程建設經驗，把握工程建設規律，按照農業建設項目實際情況和要求，積極配合政府主管部門開展農業工程建設標準的研究、制定、修訂以及宣傳貫徹等標準化工作。同時，應考慮制定覆蓋新農村建設的各類工程和各個建設環節強制性標準、推薦性標準，鼓勵根據發展需要，自主制定和實施高于國家標準、行業標準、地方標準，具有競爭力的企業標準。更加注重標準先進性和前瞻性，適度提高標準對安全、質量、性能、健康、節能等強制性指標要求，通過標準水平提升，促進城鄉發展模式轉變，提高人居環境質量，提升工程質量水平。
3.6 提升人員隊伍的管理水平
農業建設項目管理相關單位，應加強自身的隊伍建設，通過合理配置專業人員、引進人才等方式，逐步建立由農業技術專家、工程建設專家、財務專家組成的管理隊伍[11]。建立定期培訓制度，加強農業建設項目管理人員培訓，不斷提高管理人員的業務能力和綜合素質，促進農業項目管理工作向規范化、專業化發展，培養一批懂政策、懂管理、懂農業、懂工程的復合型人才隊伍。加強人員交流，及時總結交流經驗，不斷提升農業項目管理水平，為鄉村振興建設事業的開展提供更好、更有效率的工作思路與方案。
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