論粵港澳大灣區府際合作治理中區際法律沖突的解決
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[摘要]粵港澳大灣區建設過程中存在著區際法律沖突，這一區際法律沖突對大灣區經濟發展具有較強的制約作用。粵港澳大灣區區際法律沖突有著特殊的歷史背景及現實特征，解決區際法律沖突可以區域府際合作治理為契機，根據沖突特性，借鑒其他復合法域國家先進經驗，通過制定統一的沖突法或者統一的實體法的方式逐步緩解。
[關鍵詞]粵港澳大灣區;區際法律沖突;府際合作治理
[中圖分類號]D920.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—0274（2019）03—0083—05
[作者簡介]肖玉杰，湖北汽車工業學院馬克思主義學院法學系講師;潘高峰，廣東外語外貿大學法學院教授。
粵港澳大灣區建設，對我國經濟社會發展所起的作用不言而喻。為推進建設，粵港澳各地政府相繼簽署了多項合作協議或方案，這些協議或方案，多是具有綱領性、原則性和方向性的行政指導性文件，在執行過程中，必然會遇到各種操作中的具體問題，其中不乏有各種區際法律適用上的沖突問題。解決這些法律適用沖突問題，必須契合府際合作治理，通過區域共治，以各種手段為之。“建設粵港澳大灣區過程中，需要重點解決區際法律沖突問題，為區域經濟社會融合發展提供法治保障”①。
一、粵港澳大灣區區際法律沖突的現實背景
?。ㄒ唬┗浉郯拇鬄硡^區際法律沖突產生于“一國兩制”的大背景
香港、澳門特別行政區與廣東省在地緣、文化上有著特殊關系，香港、澳門回歸祖國前，由于歷史原因，兩地長期處于資本主義國家殖民統治中，兩地法律制度分別屬于不同法系。兩地回歸祖國后，依照“一國兩制”和兩地基本法的精神，回歸后的香港和澳門仍然實行資本主義制度，在法律制度方面也仍然保持其原有法系特征，因兩地與中國內地法律制度相差較大，粵港澳大灣區區際法律沖突也在所難免，在一個國家、兩種制度、三個法域大框架下，除法律理念、立法體制、司法體系、執法模式、法律淵源等不同外②，三地在法治水平上也有很大差異。因此，當涉及三地法律糾紛時，在確定管轄權、適用法律、判決的承認和執行等方面均會出現法律沖突。
?。ǘ┗浉郯拇鬄硡^建設中法律合作存在現實局限性
自港澳回歸祖國以來，粵港澳在行政法治、刑事及民商事司法協助、法律服務等領域取得驕人成績。但也應當清醒地看到，粵港澳法律合作主要集中在區際司法協助層面。然而，在粵港澳大灣區建設迅速推進過程中，如隨著港珠澳大橋、廣深港高鐵的通車及中國（廣東）自由貿易試驗區的建立和發展，粵港澳在金融、服務貿易、知識產權等各方面有更廣泛深入的合作，三地之間物流、資金流、知識產權等方面合作必將大幅度增加，三地從緊密型合作時期進入到了深度合作時期。隨著合作的進一步深入和貿易量的大幅增加，利用區際司法協助這一模式解決三地法律沖突，必將對問題解決形成巨大的挑戰。雖然粵港澳大灣區建設過程中形成了系列府際協議，但這些協議沒有強制執行的效力，而且系列協議更多是一種方針、路線、戰略、規劃，缺乏法律規范的強制力和約束力，無法真正解決區際法律沖突問題。
二、粵港澳大灣區區際法律沖突解決面臨的挑戰
解決粵港澳大灣區法律沖突，必須正視幾種挑戰，這些挑戰對區際法律沖突的解決有著較大的制約作用。
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粵港澳三地有著不同的社會制度，并且屬于不同的法系。一國之內，兩種制度、三個法系，在全世界都是僅有的。如美國、德國、加拿大等國，都不存在這一情況，區際法律沖突均屬于同一社會制度下的沖突，而且情況要簡單得多。不過，就粵港澳大灣區而言，“兩制”雖造成了法律沖突，但“一國”則為這一沖突解決奠定了政治基礎。
?。ǘ┗浉郯娜胤审w系相互獨立，無共同最高立法、司法機關
粵港澳三地有獨立的立法權、司法權，且港澳還有獨立的司法終審權，三地法律體系相互獨立。港澳立法除不能與全國人大制定的香港基本法、澳門基本法抵觸外，立法會均可以制定在本行政區生效的法律。司法上，港澳也有自己的終審法院，司法判決不受我國最高人民法院限制。這種區際法律沖突，除了不存在國家主權上的沖突外，幾乎與國與國之間的法律沖突差別不大。這一情況為解決大灣區區際法律沖突增加了不少難度。
?。ㄈ└郯呐c內地加入的經貿、文化等國際條約存在沖突的可能性
根據中英、中葡聯合聲明以及香港基本法、澳門基本法規定，香港和澳門可以以“中國香港”和“中國澳門”的名義在經濟貿易、金融、航運、文化、科技等領域單獨地與世界其他國家和地區進行交往并申請加入國際條約或者簽署相關多邊、雙邊協定。也就是說，在某些領域，香港和澳門參加的一些國際條約，中國內地沒有參加;或者中國內地參加的，香港和澳門沒有參加;或者各方都參加的但協定內容有所不同。這樣導致三地本地法與國際協定或者國際協定之間存在法律沖突問題。有些學者提出，解決粵港澳大灣區區際法律沖突可以借助三地同時加入國際協定這一路徑，應當說這一路徑發揮作用極其有限，徹底解決粵港澳三地法律沖突問題，還得需要通過其他有效解決途徑。
三、粵港澳大灣區區際法律沖突解決可供借鑒的國外經驗
（一）歐盟成員國之間法律沖突解決經驗
歐盟是當今區域經濟一體化的典范和重要的地區性國際組織。它從最初6個成員國的煤鋼共同體發展到現今具有28個成員國的國家聯盟。歐盟發展之所以如此迅速，與它獨特的私法制度有著密切聯系。歐盟在解決成員國之間法律沖突問題上，采取的路徑是統一的國際私法立法，而統一立法的前提是，該區域面臨至少兩種法律沖突，即成員國國內法之間的沖突以及共同體法與成員國法之間的沖突?！皻W盟立法主要通過法規、指令、決定、建議或意見等，通過統一法律或協調措施保證法律的整體性和統一性，主要是統一實體法規則，但有的立法中，也包含有沖突法規則。歐盟立法主要涉及的事項：（1）共同體職員及其他人員;（2）人員流動;（3）不正當競爭和競爭;（4）知識產權;（5）產品責任?！苯y一立法調整的對象僅限于經貿領域，不涉及與國家主權有關的國防安全、軍事等方面。歐盟發展之所以能夠如此順利，與它獨特的私法制度有著密切關系，有選擇、有針對的統一立法，歐盟經濟一體化的事實證明統一法律規范對地區經濟社會發展的重要性。 ?。ǘ┯鴧^際法律沖突解決經驗
“英國是一個單一制的國家，主要由英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭四部分組成，英格蘭和威爾士都實行英格蘭的法律制度，蘇格蘭和北愛爾蘭實行各自的法律制度。因此，在英國就形成了三個法域：英格蘭法域、蘇格蘭法域和北愛爾蘭法域。各法域都擁有獨立的立法權和司法權，其法律傳統也各具特色?！雹谶@一點與粵港澳大灣區區際法律沖突情況相似，但英國議會可以制定在全國范圍內有效的法律，某些法律沖突可以通過英國議會立法得以解決，這顯然不符合粵港澳大灣區區際法律沖突的實際情況，不過英國議會立法體現出來的協調價值值得我國借鑒。
?。ㄈ┟绹鴧^際法律沖突解決經驗
美國是一個由殖民地發展起來的國家，各州基于不同的地理環境、人口結構以及經濟發展方式，形成了不同的經濟、政治、文化以及法律制度。美國的制度差異是普遍的。在美國社會發展進程中，法律制度的差異必須得到解決，為了解決制度差異，美國采取的路徑有憲法保障方式和司法保障方式。憲法保障，是通過憲法約束實現聯邦權力對州權力的限制;司法保障，是通過聯邦法院具有的對州法院判決的終審權來實現。憲法保障，為美國州際法律沖突的解決提供了憲法依據;司法保障，通過司法協助，使審理、執行、司法協助等環節的沖突得到了逐步緩解。美國的情況也與粵港澳大灣區區際法律沖突情況有些相似，有某些歷史殖民問題，但基于一個國家整體利益，將各州利益與國家整體利益進行整合，由憲法予以保障。
四、粵港澳大灣區區際法律沖突解決的有利因素
?。ㄒ唬耙粐睘槿亟鉀Q法律沖突提供堅實的政治基礎
香港、澳門采取“一國兩制”政治制度?！皟芍啤钡那疤崾恰耙粐薄ｋm然這種“一國兩制”出現一個國家、兩種制度、三個法域甚至隸屬三個不同法系的復雜局面，但是三地都是中華人民共和國的組成部分，以“一國”作為政治前提?；浉郯拇鬄硡^區際法律沖突在本質上屬于國家內部問題，與國家和國家之間的問題有本質區別，國家利益高于局部利益，國家整體強大也是港澳同胞所期盼的，所以在涉及到國家戰略和前途命運時，粵港澳大灣區的區際法律沖突屬于國家內部矛盾，應當站在國家利益的角度進行處理。歐盟、英國和美國，其發展目標在于形成協調統一的一體化組織或者統一的國內經濟體，它們不允許存在損害其目標的法律沖突，而且歐盟為了自身對外交往方便，有意識消除這些沖突，①所有成員國也都向著這一目標努力，事實證明這一國際組織在消除區域國際法律沖突時取得了豐碩成果，得到了廣泛認同。因此，一個包含28個成員國的國際組織都盡可能消除分歧，那么一個主權國家更有達成法律規范一致性的空間，英國和美國解決法律沖突的事實也充分說明了這一點。
?。ǘ┗浉郯娜亻L期經濟文化交往為沖突的解決提供了現實基礎
由于地緣、親緣關系，粵港澳三地在經貿、文化等領域一直保持著密切的往來，特別是港澳回歸祖國以來，三地合作變得更加深入和緊密。據測算，到2020年，粵港澳大灣區GDP將接近2萬億美元，相當于全球第十大經濟體。三地之間在文化、貿易、投資、旅游等方面已經有了長足發展，在經濟文化交往過程中，也形成了某些共識和統一的規則或慣例。法律制度建設要符合經濟發展的需要，法律規范應當服務于經濟、社會發展和文化建設，粵港澳三地的經濟文化交往活動，迫切需要有統一的法律規則進行引領和規范，粵港澳三地經濟文化的密切交往合作，為區際法律沖突的解決提供了現實基礎。
?。ㄈ┗浉郯拇鬄硡^府際合作治理為沖突的解決提供了實踐契機
粵港澳大灣區建設過程中，三地政府合作對區域經濟發展起到重要的推動作用。在中央政府安排下，三地政府通過制定共同規則和程序，在經貿領域共享資源、共擔責任，進行緊密合作，使粵港澳大灣區的經濟得到了快速發展。粵港澳大灣區的發展是典型的府際合作治理模式，三地政府通過合作實現區域共治、共享，政府對大灣區的快速發展具有重要作用。因此，開展區域性共同治理，必須強調和重視政府合作，大灣區府際合作為區際法律沖突的解決提供了較好的實踐契機。
五、粵港澳大灣區區際法律沖突解決路徑
針對粵港澳區際法律沖突的特殊性，可以借鑒歐盟、英國和美國的經驗，嘗試通過制定統一的法律規范來解決粵港澳大灣區區際法律沖突有關問題。歐盟為實現區域經濟發展力圖突破國界達成一致規則的做法，提供了較好的示范作用，英國和美國在解決國內區際法律沖突時國家利益至上精神和相關協調機制，對我們也有一定啟示作用。
?。ㄒ唬┘訌姼H合作治理背景下的立法協調
某一經濟區的發展是否成功，較大程度取決于該區域府際合作狀況，當前不論是國與國之間合作還是地區與地區之間合作，都已經有力證明了這一點。我國作為一個典型的政府推動型國家，實際上對推進區域協調發展具有極其重要的意義。實踐證明，在大灣區建設過程中，三地政府的協調合作為推進區域經濟發展發揮了重要作用，因此，開展區域性共同治理，必須強調和重視府際合作。一定情形下，政府既是行政執法的主體，也是行政立法的主體。在粵港澳大灣區建設過程中，三地政府通過協調合作，簽署了一系列框架協議，充分凸顯了政府在推動區域經濟一體化過程中可以發揮巨大的作用。地方政府非常熟悉本地經濟、文化、社會事務發展情況，粵港澳大灣區在制定解決區際法律沖突所需法律規范時，可以通過政府協調與合作來推動，從而保證立法質量和效率。這里所指立法既包括解決法律沖突的法律適用規則，也包括共識性的實體法規范，甚至還包括大灣區內部糾紛解決的程序性規范。三地政府立法協調可以成為解決法律沖突的突破口和助推器。
?。ǘ崿F府際合作治理背景下的區際私法統一
制定統一法律規范，無疑是解決粵港澳大灣區區際法律沖突的理想狀態。但現實情況是，香港、澳門在與內地民商事交往中主要通過法律適用規范即沖突規則解決法律沖突，相關法律適用問題主要還是停留在司法協助階段，隨著區域內民商事交往活動日益頻繁，相關法律適用沖突的解決方式顯然無法適應時代發展要求。在以往研究中，較多學者認為可以通過適用國際私法沖突法、利用國際條約等方式解決我國區際法律沖突問題。但筆者認為最有效的方式就是制定統一的沖突法或者實體法。重點需要考慮三方面問題： 第一，通過制定區際沖突法途徑解決法律沖突問題。如果各法域分別制定自己的區際沖突法，就會出現每個法域制定的法律選擇規則不同，導致在同一個案件中從管轄權到適用實體法規范都不一樣的問題，最后必然會繼續出現沖突問題，這對解決法律沖突沒有起到實質性作用，甚至會雪上加霜。制定統一的區際沖突法，應是最佳選擇。同一個民商事糾紛適用統一的法律選擇規范，共同指向某一法域的實體規范，避免反致和當事人挑選法院等情形，與統一私法實體法相比僅多了一個法律選擇程序。制定統一的區際沖突法應是解決三地區際法律沖突較為理想的狀態。制定統一的區際沖突法，應當明確立法管轄權、司法管轄權、司法協助等問題。此外雖然我國已經出臺了《中華人民共和國涉外民事關系法律適用法》，但該法僅僅是我國內部適用的一部法律規范，當遇到涉港澳糾紛時，按照該法規定可能會指向某一實體法，但按照港澳相關規定，可能又會指向另一實體法，這是典型的因私法沖突規范不同而產生的選法問題。因此，制定統一的區際沖突法已成為必然要求。
第二，通過制定區際私法實體法途徑解決法律沖突問題。由于粵港澳三地“一國兩制三法域”的現實，各法域對同一問題的法律規定不同，則使同一糾紛適用不同法域的實體規范會出現不同的結果。如在進出口貿易方面，香港和澳門為自由貿易區，原則上不對進出口貿易征收關稅;而我國內地則適用《進出口關稅條例》規定，因此會出現同一涉稅糾紛適用不同稅收法律規范出現不同結果的情形。由于制定統一實體法與“一國兩制”基本制度不相符合，因此制定統一實體法不能采取一蹴而就的方式，而只能根據情況逐步開展。今后一定時期內，在經貿領域對三地具有普遍共識的交往規則或慣例，可以制定統一的實體法，在其他領域的規則，則可以采用沖突法的方式。這種處理僅是一種過渡方式，最終目標還是應形成統一的區際私法實體法。
第三，制定沖突法和實體法規范的路徑問題。制定沖突法和實體法兩種法律規范將面臨較多問題，其中最關鍵問題是三地不同政治制度、法律制度難以統一問題。根據香港澳門基本法的規定，特別行政區行政長官居于政治體制的核心地位，行政、立法與司法相互配合、相互制約，行政長官及特別行政區政府負責執行法律，但是沒有制定法律的職權。這點和內地不同，廣東省及省內九市人民政府可以制定政府規章。由于香港、澳門特別行政區政府沒有政府立法權，所以粵港澳大灣區通過政府立法解決法律沖突問題顯然不行。關于統一立法問題，粵港澳三地必須在尊重港澳現有政體基礎上，尋求府際合作治理，以此為突破口，制定區際統一法律規范。根據香港澳門基本法的規定，行政與立法既相互配合又相互制約，互相配合的機制就是行政會議，行政會議的成員由行政長官從行政機關的主要官員、立法會議員和社會人士中委任，行政與立法可以在行政會議中相互溝通、相互協調，以達到消除分歧、求同存異、解決矛盾之目的。此外，行政長官通過出席立法會特別會議，向議員簡述有關政策事宜及解答議員提出的質詢，簽署法會通過的法案，要求立法會將政府提出的議案優先列入議程，都是行政與立法相互配合的具體體現。
港澳地區行政與立法相互配合機制為實現粵港澳大灣區構建解決法律沖突的統一法律制度建設打下了良好基礎。當前粵港澳各地可以通過政府進行協調，擬定出相關法律草案，形成基礎性法律原則和條文框架，由政府分別交本地人大制定法律或者地方性法規。在相關法律或者地方性法規實施過程中，如果發現問題，再通過修改法律或者地方性法規的形式再逐步協調，最終實現立法和執法上的求同存異。需要注意的是，由于廣東省人大制定的地方性法規可以在珠三角九市有效，粵港澳三地省級層面立法更容易協調，所以在府際合作背景下加強粵港澳三地省級立法機關協調更符合實際、操作起來更便捷。同時，也可以考慮成立粵港澳大灣區立法協作委員會統一對沖突法或者實體法規范進行擬定。擬定后的法律草案分別交港澳立法會或者廣東省人大進行表決。最好的方式就是港澳立法會或者廣東省人大授權立法協作委員會以法律或者地方性法規的擬定權，立法協作委員會擬定出來的法律文本，立法會或者廣東省人大可以對其法律效力進行追認。
責任編輯：張洋
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