產業政策有效發揮作用的路徑探究
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[摘要]供給側結構性改革背景下，產業結構調整成為了一項緊迫任務，由此關于產業政策的作用也成為學者們研究的熱點。文章通過梳理美國及德國魯爾區不同發展時期的產業政策，認為產業政策對美國及德國魯爾區的經濟轉型起到了積極的促進作用。借鑒美國及德國魯爾區產業政策的經驗，在產業發展的不同階段采取相應的產業政策，可在最大程度上發揮產業政策的正向作用，促進我國經濟的發展。
[關鍵詞]產業政策；美國；德國魯爾區；經驗借鑒
[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.20
1 引言
隨著科技的發展以及生產要素在世界范圍內的優化配置，自20世紀80年代開始，全球化不斷在深度和廣度上得到擴展，也使得世界各國政策互相影響的程度日益加深。世界范圍內主要經濟體對產業發展的規劃和布局將在一定程度上對我國產業的發展帶來影響。英國在金融危機后，深受“產業空心化”的負面影響，提出“退三進二”，政府開始實施產業政策以引導市場。特朗普當選后宣布“讓美國再次強大起來”，并在制造業“回歸”以及對外關稅等方面簽發多條行政令。其他主要國家也都適應新的國際形勢提出了新的發展戰略。與此同時，我國當前正面臨著供給側結構性改革，其中產業結構問題尤為突出。這使得產業政策有沒有用、要不要產業政策等問題再次進入人們的視野。然而，縱觀發達國家與發展中國家的歷史與現在，產業政策在很多國家都發揮過重要的作用。鑒于此，如何有效地發揮產業政策的作用是本文討論的重點。
2 產業政策的內涵
關于產業政策的內涵界定，目前學術界并沒有形成統一的認識，但大體來說，對產業政策的認識可以分為廣義和狹義兩種。其中，廣義的產業政策指國家為促進產業發展或調整產業結構等而采取的所有國家政策，主要的政策工具包括補貼、稅收、采購、特許、強制規定等。而狹義的產業政策則是政府對某一具體產業的扶持，這也就是傳統意義上的產業政策。本文主要圍繞廣義的產業政策展開討論。
3 美國產業政策經驗借鑒
從18世紀獨立建國開始，美國的逐漸成長壯大無不伴隨著產業政策的身影。首任財政部長漢密爾頓于1791年提交國會制造業發展計劃，其中涵蓋了谷物、棉花、鋼鐵等眾多產業分枝，而政策工具則主要以政府補貼、保護性關稅和進出口配額為主，同時從基礎設施、金融信貸等方面給予支持。以關稅保護為例，美國平均關稅稅率在1820-1931年間達到了35%-50%。美國的高關稅政策延續了近百年，受益于產業政策對幼稚產業的保護，到1890年，美國已經成為世界上工農業生產第一大國。經濟繁榮一直持續到1929年大危機，直到羅斯福新政實施，大規模的政府干預才帶領美國經濟走出蕭條的陰影，此時產業政策的范圍和邊界也得到了極大的擴展。然而中東石油危機的爆發以及戰后日本制造業的興起，使得美國經濟再次陷入危機，此時1980年在技術市場上《拜杜法案》的頒布為美國科技創新及經濟繁榮注入了新鮮的血液。此前源于“誰出資，誰擁有”的政策，美國科技創新的成果長期保留在政府部門，科研成果轉化率極低，截止到1980年，聯邦政府持有近2.8萬項專利，但只有不到5%的專利技術被轉移到工業界進行商業化。而《拜杜法案》的頒布，允許政府資助的大學或小企業的科研項目所產生的發明其所有權可以歸大學或小企業所有，專利權的“下放”激發了市場活力，產生出很多的新產品、新公司?！栋荻欧ò浮吩跒檎⑵髽I、科研機構的合作提供制度保障的同時也通過市場機制的驅動促進了美國的科技研發，由此帶動了產業升級和經濟復蘇。
4 德國魯爾區產業政策經驗借鑒
德國魯爾區是德國的傳統工業區，被稱為“德國工業的心臟”。其工業在兩次世界大戰期間實現了快速的發展壯大，工業產值曾占全國的40%。然而隨著20世紀50年代后石油、天然氣等多種能源的廣泛開發和利用以及世界性的鋼鐵過剩的沖擊，魯爾區重工業的發展難以為繼，轉型發展迫在眉睫。1968年，州政府出臺《魯爾發展綱要》，著力調整產業結構，開始了魯爾的轉型發展之路。
轉型初期（20世紀50～60年代），政府通過以法律形式頒布產業調整方案，實施“再工業化”戰略，加強企業的集中化、合理化，以保護煤炭、鋼鐵這兩大具有重要戰略意義的產業。在政策的引導下，煤、鋼工業部門通過關停并轉提高了機械化水平，同時技術更新取得一定成效。然而，財政補貼導致市場信號的扭曲，沒能阻止魯爾區的衰落。發展新興產業時期（20世紀70年代），1979年聯邦政府制定了《1980-1984年魯爾行動計劃》，開始轉變發展思維，改造傳統工業，大力發展新興產業。新興產業的發展改變了單一的煤鋼產業結構，轉型發展成效初顯。因地制宜產業多樣化時期（20世紀80～90年代），1987年，州政府啟動“煤炭與鋼鐵地區的未來動意”“北萊茵—威斯特法倫未來動意”，強調結合不同地區的區位優勢，發展各具特色的產業以實現產業結構的多樣化。信息化、網絡化、集群化的推動下魯爾區逐漸朝著既有傳統工業基礎、又有新興產業增長點的產業多樣化方向發展。
縱觀整個魯爾轉型進程，政府的產業政策一直發揮著重要的作用，然而不同階段其側重又有不同。轉型初期，主要是政府主導，自上而下，對產業結構的規劃表現出一定的路徑依賴，沒有充分認識到經濟結構的變化，政府的大量補貼又進一步扭曲了市場信號，同時既得利益集團不愿放手現有產業基礎及可觀的既得收益，使得新產業的發展舉步維艱。發展新型產業時期，政府仍然發揮主要作用，此時的產業政策開始結合企業意愿。傳統的大型工業企業在認識到產業結構轉變的必要性之后，開始主動投資與科技、服務、環境等相關的產業，積極促進產業結構多樣化。政府則遵循市場信號，通過低息貸款、稅收減免等政策積極引進新興產業。此時的產業政策激發出更多的經濟發展的內生動力，轉型發展初現成效。因地制宜產業多樣化時期，受益于新興產業的發展，此時產業政策著力于促進技術創新以及產業結構多樣化。資料顯示，1996年政府給予魯爾區煤炭業的補貼為104億馬克，2002年下降到36億歐元，2005年更是下降到27億歐元。政府的補貼主要傾向于高科技企業、基礎設施、人才培養等。1990年，為分散化區域結構政策，北威州政府組織工會、社會工作組織、經濟聯合會等參與政策規劃，充分發揮了各經濟主體的積極性也使得政策認可度提高，同時，政府給予了企業更多的自主權。在技術、市場、人才等內生動力的推動下，逐漸擺脫了資源束縛，實現了經濟結構的轉變。
5 產業政策如何有效發揮作用
從上述經驗中，不難發現，產業政策作用的有效發揮需要結合產業發展的不同階段，政策的制定如果可以順應當前及未來一段時間經濟發展的趨勢，一般會助力產業快速發展，當然政策實施的過程需要法律規范及職能部門的監督以防止權力尋租的發生。
在產業發展的過程中，基礎科研、科研成果轉化、市場化、產業擴張等，往往周期很長，不同階段需要產業政策靈活變動，需要實現產業政策的動態化。
產業發展初期，大量基礎科研的進行需要政府補貼，也需要政府補貼以吸引企業進入，同時推動企業、高校、政府組建科研中心，實現產學研的結合為產業發展提供智力支持同時構建市場化基礎。然而，需要注意的是，這一階段產業政策的制定需要高度前瞻性，因此，除關系國計民生及具有重大戰略意義的產業外，新產業的發現更應依賴于市場信號，產業政策的制定應關注到企業意愿，順應經濟發展趨勢。產業推廣階段，應著力構建良好的市場秩序。通過知識產權保護、產品標準、質量控制、行業監管等維護市場有序競爭。產業市場化階段，此時應盡量減少政府對市場的干預讓市場機制發揮作用。政策重點在于需求培育、品牌建設，完善配套基礎設施為產業發展提供良好的外部環境，同時需要避免因政策導向導致的產品同質，及時捕捉市場信息以動態化產業政策，提倡原始創新，激發市場主體活力，從本質上提高經濟發展內生動力。
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