國有企業防范化解棚戶區改造項目資金回收風險思考
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摘 要：為控制地方政府債務規模，加強地方政府預算管理，2015年，國家修訂實施新《預算法》，按照新《預算法》相關規定，新增棚戶區改造（簡稱“棚改”）項目禁止采用“三統一”（“統一評級、統一授信、統借統還”）模式實施。2015年6月，國務院出臺《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發〔2015〕37號）文件，指出地方政府要創新融資體制，支持各?。▍^、市）推動“政府購買服務”模式棚改業務。為此，各地國有企業搶抓機遇，利用其自身資金優勢，作為社會資本方在棚改政策窗口期，以市場化運作模式承接“政府購買服務”模式棚改業務。同時，各地方政府由于前期舉債較多，當前已進入償還債務高峰期，政府償債壓力較大，支付棚改項目政府購買服務價款困難。為此，如何防范“政府購買服務”模式棚改項目資金回收風險，實現資金及時回籠，成為各地國有企業當前需要研究的重要課題。
關鍵詞：防范化解;棚改資金;回收風險
中圖分類號：F23 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.21.067
1 防范化解棚改項目資金回收風險的意義
1.1 有利于厘清棚改項目重難點問題
“政府購買服務”模式棚改項目對于地方政府、承接主體、購買主體等各方，尤其是承接棚改項目且不隸屬于地方政府的國有企業來說，面對的是一項新興的事物，從項目立項、申貸、投入、支付以至結算方面，各方無不是都在進行摸索和嘗試，尤其在地方政府償債壓力增大，且該模式又進入還本付息的階段，如何化解各方矛盾，理順資金回收工作思路，亟需進行排查和梳理。
1.2 有利于解決棚改項目共性問題
國有企業承接棚改項目，開展項目投融資及管理服務，各棚改項目設計架構及合約制定層面基本相同，在項目資金回收工作方面，面臨的問題也是一些共性問題，尤其多數棚改項目已面臨項目清算關鍵節點，研究棚改資金回收風險已是迫在眉睫。
1.3 有利于提高棚改項目服務質量
“政府購買服務”模式棚改項目是國務院決策部署的重大民生工程，當前已進入“后棚改”時代，也正是地方政府舉債高峰期，如何幫助地方政府做好還本付息工作，維護地方政府主體信用，讓政府“講誠信、守契約”，杜絕發生系統性風險，全面完成棚改任務，是全面完成國家“十三五”規劃的重要任務，是提高棚改項目服務質量的基石。
2 棚改項目運營現狀
2.1 棚改項目面臨的政策現狀
2.1.1 融資管理政策變化
2018年3月28日，財政部發布《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金[2018]23號）文件，要求各國有金融企業“不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金”、主要明確資本金不得為股東借款、借貸資金等債務性資金。對項目資本金來源進行“穿透”審查。
目前，金融機構已全面叫停股東借款作為資本金方式，該金融政策不但約束金融機構的投資行為，也加大了國有企業投資棚改項目的資本金壓力。
2.1.2 棚改項目實施模式改變
2018年12月，住建部下發2019年棚改計劃，明確提出“政府購買棚改服務”模式將被取消，對于新開工的棚改項目，不得以“政府購買服務”的名義變相舉債或實施建設工程，而是要求以發行地方政府專項債（如棚改專項債）為主進行融資。至此，該項政策終止了各地以“政府購買服務”模式再承接棚改項目業務可能性。
2.2 棚改項目投資現狀
2.2.1 項目融投資與投資效益
受國家對棚改業務的政策支持，棚改項目融資主要來自于政策性銀行貸款，棚改項目收益主要來自項目投資回報等方面，且收益較為穩定和可觀。
2.2.2 項目借款還本付息約定
目前，按照各國有企業（承接主體）與政府指定部門（購買主體）簽訂的棚改項目《政府購買協議》相關約定，棚改項目資金的來源、使用及回收路徑應為：棚改項目投資資金由承接主體投入項目資本金，并配套承接金融機構貸款，再由承接主體按購買主體指令投放至征收主體，征收主體再發放給拆遷戶;在資金回收方面，由購買主體按《借款合同》約定之節點支付銀行貸款本息至承接主體，再由承接主體歸還金融機構本息，并支付承接主體投資回報等。為此，在對金融機構的還本付息方面，應由地方政府按承接主體與貸款行簽訂的借款合同之相關約定執行，即政府要按借款合同約定還本付息。
2.2.3 回收購買服務價款情況不理想
當前，多數地方政府由于資金緊張，且認為年度服務價款應該按年度支付，造成在貸款寬限期不按期支付利息、在項目運營期不按期支付本息，由于是承接主體與金融機構簽訂的借款合同，所以，承接主體不得不按期支付本息，籌集墊付項目資金。據筆者了解，較多國有企業已遇到回收政府購買服務價款遲延支付的問題。
3 回收購買服務價款不理想原因
3.1 受房地產調控政策影響
自國家對房地產出臺相關調控政策以來，房地產市場企穩回調，特別是三、四線城市受影響較大，各地土地拍賣放緩，地方政府土地財政收入減少，而棚改項目回收資金主要來自于政府土地拍賣收入，故而影響地方政府財政預算收入，棚改項目還款資金來源減少。
3.2 地方政府進入兌付債務高峰期
自國家實施棚戶區改造政策以來，地方政府開展棚戶區改造工作均如火如荼地進行，且最為明顯的為繼“三統一”政策棚戶區改造之后，推行“政府購買服務”模式棚改更是每年超額完成棚改任務。地方政府也自2017年開始步入兌付債務高峰期。就在今年2月份，某機構對中國地方政府隱性債務規模預測約在30萬億元-40萬億元左右，而伴隨今年大規模減稅降費，地方政府財政收入下滑，顯性債務和隱性債務的兌付壓力陡增。 3.3 現有商業模式設計有缺陷
棚改項目目前實施的“政府購買服務”模式設計為：
在法律層面，由國有企業與地方政府平臺公司成立合資公司，或以自身名義，作為承接主體與購買主體地方政府代表（住建或房管部門）簽訂棚改項目《政府購買服務協議》，合資公司作為借款主體（承接主體）與貸款銀行簽訂《借款合同》及《應收款質押合同》。合資公司、銀行及征收主體（棚改辦下屬組織）簽訂《資金監管協議》等協議。
在資金流方面，主要由合資公司向銀行借入資金，直接投放至地方政府委托的征收主體，由征收主體負責支付給拆遷戶，在承接主體回收資金時，購買主體不支付資金，地方政府一般會從財政或委托平臺公司支付資金。
可以看出，地方政府在受讓資金、使用資金以及支付費用方面，其下屬各主體之間責任和義務完全脫鉤，部分購買主體甚至不參與項目管理和建設，此項隱性債務也沒有直接關聯地方政府任何主體信用，所以在結算政府購買服務價款時，地方政府下屬各相關主體因資金緊張或認為不相干，而相互推諉，故不能按期支付資金。
4 棚改項目資金回收案例
4.1 “三統一”模式棚改項目
由某省屬A國企承擔棚戶區改造項目，采用“三統一”模式，該模式中，A國企不收取項目的相關利潤，不直接償還借款本金、利息，目前該種模式運行較好，未出現地方政府未按期償還本息現象。主要由于該種模式設計架構嚴謹，具體簽訂的合約為：由委托方地方政府與受托方省國企簽訂棚改項目《項目委托代建融資協議書》，由貸款人政策性銀行與A國企（借款人）、地方平臺公司（用款人）簽訂《借款合同》，由A國企與地方政府、地方平臺公司簽訂《項目建設、貸款資金使用及償還協議》等合約。并由省政府向政策性銀行出具“兜底函”，明確若地方政府不能按時償還，將通知省財政廳采取扣繳方式償還貸款本息，此舉有效解決了地方政府還本付息問題。
可以看出，“三統一”模式的棚改項目，將地方政府債務與其主體信用綁定在一起，各主體責任明確，能夠約束地方政府遵守合約行為，有效地防范了政府違約風險。
4.2 “政府購買服務”模式棚改項目
該棚改項目為某省屬地級市棚改項目，屬城鎮棚戶區住宅類改造項目，采用“政府購買服務”模式，項目納入該省住建廳2017年棚改計劃，項目總投資約50億元，全部采用貨幣化補償，以該省B國企作為融資主體（承接主體）建設棚改項目，由B國企與政府代表方區房管局簽訂《政府購買服務協議》，購買服務期限25年，市人大批準項目購買服務納入財政預算管理和政府統籌收入安排。該棚改項目融資主體自有資金占比25%，其他資金為貸款資金，主要為國開行貸款及商業銀行貸款，增信措施為B國企將對項目的應收款項質押給國開行，B國企股東方對商業銀行貸款部分進行擔保。
據悉，該項目由B國企承接資金，按政府指令投放資金，在回收政府購買服務價款時，主要由區政府安排區財政支付服務價款。B國企在回收2017年度政府購買服務資金時，未能按期收回，但在2018年度回收政府購買服務價款時，如期收回了政府購買服務價款，未出現違約現象。
可以看出，社會資本方或地方平臺公司能否按期回收棚改服務資金，一方面取決于承接棚改項目商業模式設計是否行之有效，還款渠道是否通暢、相關合約是否明確責任和義務以及管理是否合規合法;另一方面也取決于地方政府是否納入當期財政預算管理，且地方政府是否有財力能夠足額兌付債務。
5 做好棚改項目資金回收工作的幾點建議
根據國家當前對棚戶區改造相關政策指引，結合各地棚改項目近幾年的經驗與現狀，對當前國有企業承接棚改項目建議如下。
5.1 彌補商業模式固有風險
由于現有棚改項目業務流程架構設計有缺陷，地方政府對棚改項目相關各主體責任劃分不清，主體責任功能不明確。筆者建議：一是針對在執行期或準結算的棚改項目，不能讓項目各關聯主體責任義務相分離，必須完善合約體系;二是打通棚改項目還款渠道，明確安排責任主體支付，建立還款保障長效機制。
5.2 加強棚改資金來源管理
由于各地方政府年度債務償還壓力較大，資金支付面廣，為保證能夠讓土地騰退收入優先償還棚改債務，建議各承接主體要及時跟蹤土地市場拍賣情況，協助并配合地方政府將土地出讓金收入作為棚改項目債務主要資金來源，可申請建立償債專戶，形成償債資金池，規范明確資金支付程序，達到專戶管理，?？顚Ｓ玫哪康?。
5.3 尋求政策性銀行支持
當前各地方政府在重大項目資金方面亟需政策性銀行的支持，可懇請政策性銀行在相關方面進行支持：
一是請政策性銀行將年度還本付息金額納入政府年度預算支出管理;二是請政策性銀行督辦地方政府將騰退土地收入?？顚Ｓ?，建立償債資金池，同時參與資金監管;三是請政策性銀行將“政府購買服務”模式的棚改項目履約情況與政府其他項目的貸款投放業務聯動管理。
5.4 商談兌付對價債務
若遇地方政府由于財政預算嚴重不足，在各支付節點實屬難以償還債務，建議在政府溝通層面尋求他方支持和幫助。在以上措施方面再難以回收資金的，各承接主體可以地方政府現有優質資產兌付債務，資產形式不一，包括但不限于土地使用權、股權、固定資產或其他收益權等等，提前收回資金。
6 結語
當前，各地承接“政府購買服務”模式的棚改項目，該種模式在企業收益方面效果較好，能夠取得穩定的固定收益，但在是否能夠按期轉化為企業現金流，受企業管理及政府財力等方面影響，仍要加以重視，為此，如何能夠有效防范化解地方政府償債壓力較大、棚改資金回收來源管理弱化、資金回收渠道不暢及關聯方聯動管理不足等風險，承接主體要“因地制宜，因‘政’施策”，要制定并實施一系列風控措施，尋求關聯各方支持，掌控資金回收工作主動權，及時發現問題、及時解決問題，促進企業高質高效的發展。
參考文獻
[1]黃馨.我國地方政府性債務預算的框架設計與實現路徑[J].現代商貿工業，2018，39（23）.
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