試論我國地方債務風險化解對策
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[摘 要] 進入新的時代，我國城鎮化水平得到大幅度提升，人民生活正在向“強起來”大踏步邁進，而與此同時，地方政府債務也隨之快速增長。文章闡釋了地方債務風險的內涵，明確了地方債務風險帶來的影響和沖擊，對地方政府債務風險現狀進行了論述，并提出了相應的化解對策。
[關鍵詞] 地方債務 債務風險 現狀
中圖分類號：F812.5 文獻標志碼：A
對于地方政府債務風險防控問題，國家在財政政策目標方面實施了重大調整，以“區間制”作為總量目標，同時，新型戰略產業發展及供給側結構性改革成為政策實施關注的重點。隨著經濟增長速度逐漸放緩，地方政府債務的規模和風險指標持續增高，債務風險問題亟待解決。
一、地方政府債務風險概述
（一）地方政府債務風險內涵
地方政府債務風險是地方政府對于債務無法履行相應的職責，這種情況下易引發債務風險。也就是說，受不確定性因素影響，地方政府債務運行結果偏離了政府主觀預期，對于當期、到期的債務，地方政府無力償還，從而引發違約風險。其中，不確定因素涵蓋了兩個方面，一方面是債務風險客觀狀態存在不確定因素，另一方面是認識主體進行主觀判斷，存在著一定的隨機性。
（二）地方政府債務風險的影響
地方政府債務風險的影響主要體現在以下四方面。第一，使政府信譽度受到影響。若初期不控制政府債務規模的增長，后期待規模擴大到一定程度，不但極難加以控制，如果此時再出現一些外來因素沖擊，則債務鏈條就面臨斷裂的危險。這種情況下，政府部門無法支付工程款項，工作人員薪酬無法及時發放，社會公眾就會質疑政府信譽，甚至會使國際貨幣系統遭受沖擊。第二，對實體經濟造成沖擊。從經濟學角度來看，企業與政府是兩個不同部門，二者相關的研究應有所不同。銀行貸款可視為是一種資源，且屬于有限資源，則政府、企業就是在貸款資源之間展開競爭的兩個不同部門。以銀行的維度來講，由于政府信用度明顯要高，因而銀行貸款更多地會向政府部門傾斜，企業就不易得到貸款，同時，企業就會轉而向高成本資本“要”資金，這就使企業成本大大增加。而政府在基礎設施建設方面投入的資金較多，使其他領域的發展無形中受到制約，從而影響國民經濟的有序發展。第三，財政保障力度被削減。地方政府舉債的目的是將未來財政資金用到當前項目中，其結果可能會使未來現金增加，也有可能加重政府債務負擔，還會對未來現金流量造成影響，使經濟發展缺少后勁。正常情況下，對政府財政資金進行預測，得到的結果極可能就是一個能夠穩定預估的數值，在基建、民生方面投入的資金總量如果確定的話，為減輕債務壓力、償還政府債務，政府就會壓縮民生、基建方面的投入，這種情況是較為常見的。所以說，地方政府債務風險對其財政保障力度會造成影響，在基建、民生保障中投入的比例失衡，會給社會和諧發展造成一定制約。
二、地方政府債務風險現狀
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目前，地方政府債務規模在不斷擴大，同時，債務增速也持續提升。我國財政部門出具《關于化解地方政府債務有關情況的報告》，提出當前債務余額的規模較大，債務增速較快，這是地方政府債務在當前和未來一段時期內面臨的最大威脅。地方政府負債水平的紅線，按照國際標準，負債率達到60%即達紅線，但我國一些地區的負債率，尤其是地方基層政府部門的負債率甚至超過了百分之百，足以表明地方政府面臨著很大規模的負債壓力。
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隨著市場環境的變遷，地方政府均存在不同程度的、形式多樣的負債。一方面，合法正規負債的范圍有限，僅有財政周轉金、國債轉貸金，還包括《預算法》中明確規定的相關資金。由于地方政府債務透明性差，有著較大的隨機性，穩定性比較欠缺，地方財政職能發揮受到限制，給經濟可持續發展造成困擾。另一方面，地方政府缺乏風險抵御能力，大多數地區的還款來源都依賴土地，而我國房地產政策調控力度不斷加大，加劇了債務風險，加之全球經濟環境變化較快，其中存在著大量的不可控因素，若在某環節引發危機，整體經濟發展態勢就會受到蝴蝶效應影響，使地方政府部門抵御風險能力急劇下降，并且短時間內很難走出困境。此外，在融資方面，地方政府對銀行過度依賴，盡管一些地區不斷創新融資手段，但并未形成主流融資渠道，可供選擇的融資路徑仍然單一，影響著地方政府對債務結構的改進完善，尤其是期限結構方面，對政府債務風險有著極大的負面影響[1]。
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從借款來源上看，地方政府獲得借款的方式較多，在實際操作中，擔保、借款及掛賬等形式存在較多，這對于債務監控來說，無疑加大了監控難度。如一些地區建立了相應的融資平臺，借助平臺優勢實施統借統還。然而在實踐過程中，債務的使用方與來源方往往相互分離，融資平臺實現借款之后，一般會交給其他單位，而在建設使用某融資項目的整個過程，融資平臺都不予參與，這就使資金使用的“全貌”難以得到監控。此外，由于監控信息不對稱，監控渠道不暢，質量不高，制定的各項監控措施難以切實執行，從中央對地方政府債務的監控來看，時常會出現脫節現象，這一因素同樣阻礙著債務監控的有效性。
三、地方政府債務風險的化解對策
（一）摸清債務規模
目前，我國地方政府債務規模較大，且尚有隱形債務未被發掘。從2016年IMF的測算數據來看，我國地方政府債務規模約有19.1萬億元，且以基層地方債務規模占比為多，所以要摸清地方政府現有債務規模，特別是基層地方政府債務規模，并且還要深度挖掘隱形債務規模，這將是一段時期內地方政府抵御債務風險的有力抓手。一是要完善對地方政府的制度引導，對其負債規模進行科學引導。二是要求各級地方政府必須樹立風險意識，掌握識別債務風險的有效手段，對負債規律進行針對性把控。三是針對隱形債務，要建立相應的追責制度，以硬性條款約束，實現債務規模的不斷減小，分擔地方政府的還債壓力。
（二）拓展融資渠道
針對地方政府抵御債務風險缺乏能力的問題，除了要集中進行學習培訓，增加地方政府人員識別債務風險的知識技能以外，還要在融資渠道方面進行創新，不斷拓寬融資渠道。首先，要結合地方實際情況，保證政府發債權限。由于我國區域發展不平衡，且這種狀況短期內較難得到緩解，因此，地方政府可以結合自身實際，自主決定發債，這種方法實事求是，只是在發債過程中具體的細節需要向上級部門匯報，提請通過后，按照正規的財政模式進行發債，及時接受社會大眾的監督。其次，基于法律法規規定的范圍，適度放開管理權限，嘗試在金融市場競爭中引入融資平臺，以對其資金結構進行改進完善，從而逐漸擺脫對銀行的過度依賴。最后，在公共投資項目中，引導民間資本加入其中，特別是那些大型基建項目，在國際上經受了極大考驗的大型項目，在利用民間資本進行融資方面，要鼓勵其進行大膽嘗試[2]。
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導致地方政府舉債艱難的重要原因之一是缺乏有效監管。一方面，我國當前的監管機制并不健全，基于此，國家財政部2017年與其他五個部門聯合出臺了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，這項規定的發布，對地方政府債務的監管起到了一定的強化作用。另一方面，要完善信息披露機制。對地方政府債務進行管理監督，就要讓社會大眾具備一定的監督知悉權限，確保社會監督的有效性。
綜上所述，短期來看，不斷擴大地方政府債務規模，對于地方經濟增長或有裨益，但從長遠的角度來講，會造成債務風險的急劇增加，從而阻礙經濟的有序穩定發展。因此，要緩解地方政府債務風險，就要摸清債務規模，持續拓展融資渠道，嚴格債務監管，以降低債務風險造成的損失。
參考文獻：
[1]張同功.供給側結構性改革背景下我國地方政府債務風險變化趨勢分析[J].發展研究，2018（2）：36- 37.
[2]白景明.安徽、河南、河北三省“降成本”調研思考與相關建議[J].財政科學，2016（11）：25- 44.
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