我國地方政府融資平臺債務風險研究
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摘要：在城鎮物質生產及群眾生活方面，當地建設情況是一項主要衡量參數。近年來，城市化進程不斷推進，地方投資日益增多，而地方融資平臺是主要資金來源。對于地方經濟與基建的發展，融資平臺具有不可小覷的作用。但由于各項原因，致使地方融資平臺產生嚴峻的債務風險。本文分析了地方融資平臺風險表現及其成因，探究了風險防控的相關問題與對策。
關鍵詞：地方政府;融資平臺;債務風險;風險防控
中圖分類號：F812.7;F127 文獻標識碼：A
近年來，我國經濟投資不斷增大，對地方政府融資平臺產生強烈刺激作用，導致其規模和數量激增，有效抵抗經濟危機，并在一定程度上促進我國基建和產業結構的發展。同時也帶給融資平臺更多債務風險，目前該問題己成為一大社會熱點。
1地方融資平臺債務風險表現
1.1地方融資平臺資產負債率較高
負債率高，并未對融資規模進行有效制約。其一，在部分地區，其融資平臺出現了缺乏資金或是資金真實性欠缺等問題，甚至利用不同變通手段，將缺乏真實性的資金投入地方融資平臺，由此從整體上提高其負債水平，導致負債率高達80%甚至超出這一比例。其二，地方政府融資平臺一般情況下負責各項公益性項目，比如城建項目等，相較于經濟利益，其社會效益更大。但是通常融資平臺并不考慮實際財政情況等，一味拓展融資規模，增加融資數量，對于質量卻十分輕視，進而提高負債，減少經濟效益。
1.2評級下調的融資平臺數量增加
自2015年至今，我國經濟下行壓力越來越大，在不同地區中，逐漸減緩財政收入，由此對地方政府產生較大作用，使其降低融資平臺投資，不過與減緩地區相比，財政收入速度有所加快，近些年并未減少地方融資平臺債務規模，反而有一定增多，致使融資平臺極易出現債務違約，且具有實質性。
1.3部分地區負債率超過警戒線
地方融資平臺之所以發生融資行為，主要是由地方政府所控制，其目的為實現基建。在名義上，地方政府不必還款，不過就實際來講，由于地方政府自行確定融資主體，并且資金也被投入政府項目，所以它便自然而然的變成融資平臺的隱性負債擔保者。同時，由自身政績而言，不同級別的政府通常會過度融資。往往項目融資不會將自身財政實力作為一項重要考慮因素，由此急劇增加融資平臺債務數量，帶給地方財政巨大壓力。自2008年至今，所構建的融資平臺基本都具有較小規模與比較低的資質，當開展項目融資時，所應用的提供還款保證方式主要有兩種。其一，對于融資平臺，政府會劃撥一定面積的土地，可將其抵押。其二，建設項目同樣會產生一定效益，可對其進行應用。不過從實際情況來看，可用現金流通常都比較少，投資項目一般都具有公益性，難以獲取收益。政府債務吸納或者不吸納這一債務，地方財政都是主要還款來源，部分偏遠地區更是如此，因為其缺乏較強財政實力，對于政府而言，在融資方面的一個主要途徑便是融資平臺，對不同地區的財政體系產生重大影響，帶給它們較大負擔。
1.4名股實債所產生的隱性債務
因為在利益方面存在一定沖突，且體制方面出現相關問題，因此，導致隱性債務專業性差以及應用透明度低等，并且監管方面也有管理分散等現象，對于政府性債務，不能開展日常評估與統計等工作，無法綜合掌握該類債務實際情況。此外，當前我國并未成立專業機構進行地方債務統計。在不同地區，融資平臺日益呈現多樣性及隱蔽性特征，無法得知資金數量與來源以及負債規模。所以隱性債務仍舊處于未知狀態。
2融資平臺債務形成原因及風險防控問題
2.1地方政府融資平臺債務形成的原因
2.1.1宏觀原因
其一，由于改革分稅制度，直接影響地方政府，擴大其財政缺口。自改革開始，中央稅收來源日益呈現多樣性，但卻減少了地方政府稅收來源。國家近些年不斷增大基建投資，且地方政府投資基建項目越來越多。因為公共事務日益增多，所以財政支出激增，進而擴大缺口，導致財政狀況越來越不樂觀。其二，地方政府拓展基建規模，且具有較強盲目性。近年來，逐漸加大地方融資平臺構建強度，通過其實現融資，但因為地方政府考慮自身政績，導致過度投資基建。尤其是經濟刺激計劃實施后，眾多地方政府都逐漸實現資金和項目的配套，卻并未充分考慮財政實力與承載能力，大大降低基建項目獲利能力，難以憑借自身能力獲取現金流。
2.1.2微觀原因
其一，地方融資平臺在經營與獲利方面都具有較差能力。在眾多地區中，融資平臺的構建將地方政府作為重要依靠，所負責的任務主要是政府委托的基建項目，且政府任命相關責任人，以及制定日常決策。所以，在融資平臺方面，當前所應用的體制具有較強行政性，甚至發生相應內化，變成政府行政部門。表面上為公司制獨立法人，實際上并未實際治理公司，且在部分比較小的融資平臺，上級行政主管便是負責人，這部分管理者基本不參與運營，僅僅在政府融資過程中對其有所要求時才參與管理。其二，因為減少基建項目，導致地方融資平臺降低收入。目前，我國已經在較大程度上提升了城鎮化水平，今后應更為重視質量，而不是數量。同時，憑借大型拆建活動刺激投資發展，這一方式無法持續，當城鎮化提高到一定程度后，將會減少地方政府代為構建的融資平臺項目。在基建方面的投資與融資是該平臺的重要任務，基建支出有兩類，一是財政支出，二是政府性基金支出。但隨著經濟下行壓力日益加重，降低財政收入。
2.2地方政府融資平臺債務風險防控的問題
2.2.1雙重身份造成的債務管理混亂
地方政府在融資平臺中注入相關資產，并且政府直接任命相關管理者，所以，在融資平臺方面，政府具有經營管理權和人事權等。那么，通常融資平臺為地方政府融資代理者。同時，由性質而言，融資平臺屬于國有企業，在設立時將其當作獨立企業法人。由自身來講，企業決策管理往往是獨立的，對組織經營需要承擔法律職責。自2014年開始，對地方融資平臺提出要求，需剝離政府負債功能，對此，不同地區的融資平臺都逐漸在業務方面嘗試轉型，承擔多項具有較強盈利性的業務，由此使融資平臺既開展公益性業務又開展經營性業務。進而出現因自身經營導致的負債，致使該負債與政府負債相重合。不過這一經營性業務具有較大風險，提高了風險交叉感染的概率。 2.2.2金融機構對融資平臺缺少監督
其一，未嚴格審核資信情況。由于金融機構參與其中，進一步提高其債務風險。從競爭方面來講，為在較短時間完成項目，導致商業銀行出現較大問題，使放款流于形式，并未全面掌握平臺實際情況，沒有嚴格把控風險。此外，由融資平臺可見地方政府信用，對于平臺負債，大量中介機構都認為平臺是絕對安全的，由此對商業銀行產生較大影響，導致其無序擴張貸款規模。在債券發行過程中，為達到相應監管要求，很多中介機構都故意隱瞞平臺實際狀況。其二，未有效開展債務后續管理工作。因為監督的欠缺，并且治理結構沒有落到實處，在后續管理方面有較大缺陷，因為地方政府控制融資平臺，當籌集資金到賬后，它們會將其用在急需應用的地方，進而影響債券發行主體，使其改變所籌集的資金用途。
2.2.3對融資平臺監管缺失致使債務不透明
針對融資平臺管理而言，這與政府行政部門相似，上級主管部門監督和管理其行為，并且任命相關責任人或者是上級主管部門負責人同時為平臺負責人，由此導致平臺監管欠缺。同時，在地方政府之下，一個國有企業便是融資平臺，并且是獨資的，所以不將其歸入地方人大監管。如果在債券發行過程中，融資平臺需要披露自身狀況，可使外界得知融資平臺的實際情況，不然外界無法得知其經營信息，由此導致平臺在經營方面具有盲目性，甚至是違反相關法律法規。
2.2.4對投入公益性項目社會資金進行監控
由融資平臺所投資的大多項目均為地方基建項目以及公益項目，具有較大資金需求與較長周期，且所獲取的經濟效益比較低，獲取現金流的難度非常大，無法償還債務。融資平臺所投資的為數較多的項目均未獲取預期效益，主要體現在三方面。其一，當開展項目建設工作之前，沒有科學論證項目效益及必要性，通常所制定的投資決策都是地方政府相關領導盲目決定的，導致重復投資。其二，當建設項目時，并未進行科學有效的質量監督，無法確保質量達標，甚至變成豆腐渣工程。其三，在竣工后，因為存在多種原因，降低項目應用率，尤其是部分收費的準公益項目，比如過低使用率對融資平臺產生較大影響，導致其不能在規定時間收回資金，進而提高了債務風險。
3地方融資平臺債務風險防控對策
3.1推進地方融資平臺轉型發展
其一，不斷推動地方融資平臺，使其以較快速度進行實體轉型，對于政府性及企業性兩種類型的債務，對其進行合理區分，在一定程度上降低地方政府及融資平臺的風險。其二，對于己完成轉型的地方融資平臺，必須建立健全經營約束機制，確保其將監督與決策以及執行集為一體，在最短時間形成科學合理的現代企業制度，提高自身造血功能以及資源配置效率與盈利能力。
3.2金融機構加強融資平臺的監督
其一，加大監督與管理存量債務強度。包括商業銀行在內的多種金融機構需要綜合整理自身帶給平臺的負債，針對己進入發放階段的平臺貸款，需要從根本上做好債務的后續監管工作，機構應該繼續給予具有較為可靠還款來源與完備抵押手續的項目貸款支持，而對于并未具備可靠還款來源的相關項目，需要在最短時間中尋求到第二還款來源，詳細劃分債務還款職責。其二，嚴控信貸資金流向。在融資平臺上交貸款申請后，銀行需強化事前控制，以貸款條件為依據，規范審查貸款。同時，針對與銀行貸款要求相符的融資平臺，需要給予其貸款支持，且開展下一環節的工作，即貸后管理。
3.3完善相關審批制度和擔保制度
在政府債務方面，不同地區為強化管理，紛紛制定并實施相關制度與方法，并提出要求，必須嚴格把控舉債這一環節，在國民經濟與社會發展規劃中納入政府債務措施，同時應符合該地經濟與社會發展情況以及財政承受力。此外，對于新舉債項目，只要與融資投資方向不符或是未落實償債的，還有超過規定日期沒有清償的相關單位，財政部門必須對其嚴控，不可進行新舉債。
3.4核實債務主體，摸清底數理清舊債
對于舊債化解，其前提是摸清底數、清理舊債與核實主體。不同級別的財政部門都應該以實際情況為出發點，科學、合理編制清理方案，有效組建清理隊伍，對于以任何理由應付未付或者舉借等，由政府資金償付形成的債務，都必須逐一清理并核實，在此基礎上明確債務主體，從整體上掌握債務各項實際情況，主要有余額及來源等。
3.5有效開展地方債務的清理化解工作
將地方政府負債情況納入領導干部考核體系，強化債務審計問責機制。使領導干部認真對待舉債、控債以及償債在全面推進地方綜合改革過程中，清理化解地方債務以其主要任務。對于地方政府而言，應該針對清理化解債務的相關管理者，從根本上進行強化，進行工作機制的建立健全，基于相關計劃有效開展地方債務的清理化解工作。在地方政府政績考核體系中，納入化解舊債以及約束新債工作，使其成為一項主要內容，對相關要求與職責進行明確與落實。嚴格按照相關法律規定開展行政工作，對債務行為進行規范化解，盡可能避免集體資產流失。同時，還應嚴格查處虛報債務等行為。應明確政策界限，對不同問題及矛盾進行慎重解決。如果制度有待完善，必須盡快健全制度。如果違反相關法律，必須在第一時間進行查處。還有部分行為涉嫌犯罪，應將其移交到司法機關。對于新聞輿論，應充分發揮其宣傳及引導作用，曝光未嚴格執行相關政策法規以及逃脫債務的相關人員與行為。不同的地區和部門都需要增大監督力度，總結與整理化解債務的經驗，完善債務管理制度。
3.6健全和完善地方財政管理體制
抓好增收，有效化解債務。調節地方政府稅收分配收入;招大商招強商;挖掘舊資產等的變現能力;控制非生產性開支;引導社會資金投入公益性項目。不同地區都必須嚴格遵守財力向下傾斜以及統一財權和事權的原則，以地方財政管理體制為對象，進行全面完善和健全。如果有較好條件，地方政府應建立健全省直管縣這一財政管理體制，加大基層財力的強度。與此同時，在嚴格遵守以上原則的基礎上，進一步健全地方財政，不斷改革鄉財縣管鄉用這一財政管理方式。部分鄉鎮的經濟較為落后，具有比較小的財政收入，對此，可以讓縣財政部門對財政支出進行統籌安排。科學、合理改善財政支出結構，在基礎設施配備方面投入更多資金。從根本上貫徹落實財政補助政策，且日益提升補助水平，為地方組織的順利運行提供重要保障。
不同級別的地方政府，應利用具有較強可行性的對策，實現既有政策的集成以及資金的整合，如果有較好條件，地方政府也可以投入相應資金，以此償還清理化解債務等。從省級財政角度來講，應與中央所制定的三獎一補政策相結合，合理安排專項資金，形成償債獎勵機制，給予財政收入提高及債務減少的地區一定獎勵，為基層提供有效支持，使其加強化解債務工作。而財政部應與相關部門共同探究化解債務的對策。加大鄉鎮財政管理強度，對不合理的支出進行嚴控，提高增收節支的能力。
4結束語
在地方政府融資平臺債務風險管控中，應重視兩方面的內容與工作。其一，在我國各個地區，對于其融資平臺，需要建立健全債務風險指標體系，唯有此才能有效處理多種問題，比如風險監督與控制以及債務規模不合理等。其二，對于與我國體制相符的地方政府融資平臺，探究衡量其債務風險的相關方法和手段，由此得到準確、完整的統計數據，利用可行性衡量方法開展分析工作，確切了解地方政府融資平臺的債務風險程度。以有效處理地方政府融資平臺債務風險為目的，在政策方面給予較為系統的建議，清理與化解地方債務風險，進一步促進我國經濟可持續發展。
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