貴州省地方政府債務風險原因及應對策略分析
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摘 要：近年來地方政府債務規模持續增長，成為當前中國經濟最大的風險，防范和化解地方政府債務的風險成為我國當前的一項重要任務。貴州省在近年來保持了較高的GDP增速，然而一個不爭的事實是貴州省的債務率在近年也居全國最高水平。毋庸置疑，貴州省的近年的高速經濟增長很大程度上是由債務來支撐的，同時債務規模和期限風險也已經非常突顯。本文對貴州省債務風險和原因進行分析，并提出相應的風險防范和化解的應對策略。
關鍵詞：地方政府債務;債務風險;期限風險;風險防范;風險化解
我國經濟發展進入新常態以來，地方政府債務成為當前我國經濟領域中尤為關注的問題，地方政府債務風險是當前中國經濟最大的風險，其中債務的規模和風險防范及控制問題成為關注的焦點。同時，十九大報告中明確提出了“去杠桿以推進供給側結構性改革”。因此對地方政府債務的規模和風險進行研究，防范和化解地方政府財政風險，有助于推進供給側結構性改革，避免地方政府陷入債務危機。
2013年6月國家審計署對我國地方政府債務做了全面深入的審計，審計結果顯示，在我國地方政府債務層級結構中，市、縣（區）的債務規模占地方政府債務總量的比例高于省級政府債務規模占地方政府規模總量的比例。進一步比較分析還發現，西部欠發達省份市、縣（區）級地方政府債務規模占本省地方政府債務規模的比重總體上高于東部發達和中部較發達省份，貴州省這一比重尤為偏高。貴州省近幾年GDP都保持了較高的增速，令全國為之矚目。然而背后一個不爭的事實是，貴州省的地方政府債務率也一直保持全國最高水平。因此可以說，大規模的債務支撐了貴州省近年的高速經濟發展。與此同時，債務風險也累積到很高程度。中央相關部委多次指出，目前地方債務風險總體可控，但是局部地區存在較高的風險。貴州省債務率在2017年就高達178.9%，居全國第一。因此貴州省今后經濟發展面臨的一個主要障礙，就是如何防范化解地方政府債務風險。本文對貴州省近年的債務風險產生的原因進行分析，并提出風險防范和化解的應對策略。
一、貴州省近年經濟增長狀況
貴州省自2012年以來經濟保持較高速度增長，增速均高于全國平均水平，連續7年排名全國前三名。表1是貴州省經濟增長速度與全國水平的比較。
二、貴州省近年債務狀況及債務風險
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貴州近幾年之所以能取得如此之快的發展，與大規模的基礎設施投資密不可分。而基礎設施投資所需資金，主要是通過政府舉債籌措，導致近年來貴州債務規模處于相當高的水平。債務規模指標不僅體現絕對數值上，同時還體現在相對數值上，債務率這一指標真實地反映了一國或地區的真實負債狀況，而且使不同地區之間有了可比性。近年來貴州省無論是債務絕對規模還是相對規模，在全國各省中都處于較高水平。更為矚目的是，自2013年以來，債務率水平一直高居全國前三位，這一事實充分印證了貴州近年來的發展是借來的發展。表2反映了貴州省近年來的債務規模狀況。
（二）貴州省債務風險分析評估
貴州省近年的巨額債務在帶來經濟高速增長的同時也積累了大量的風險。一般用于評估地方政府債務風險的指標有三類：一是債務負擔指標，該指標又細分為三個二級指標，即負債率、赤字率和債務依存度;二是債務償還能力指標，用償債率或負債率表示;三是債務資金使用指標，該指標又細分為三個二級指標，即債務期限結構、債務資金收益率、債務資金的資產形成率。為簡單明晰和易于比較，本文選用負債率和債務率兩個指標來分別反映貴州省的債務負擔和債務償還能力，并和全國其他省份進行比較。而債務資金使用指標由于無法獲取債務的具體時間和收益，無法進行計算得出具體數值，本文僅用負債率（債務余額/GDP）和債務率（債務余額/綜合財力）兩個指標來反映貴州省近年的債務風險狀況。由表3反映了貴州省2013年以來的債務風險狀況。
對于負債率指標，國際上通常以《馬斯特里赫條約》規定的60%作為政府債務風險警戒值，超過60%則意味該地區政府的債務負擔風險較大。從表3中可以看出，2013年至2018年，貴州省各年負債率均超過了60%的警戒線，尤其是2013-2016年，債務負擔均相當高，不僅高出全國平均水平，而且在全國各省排名中均位于前列。到2017年、2018年，貴州省的負債率才降至63.56%和61.66%。
債務率指標反映的了地方政府綜合財力中可用于償還債務的能力，該指標超過100%，就意味著地方政府當年的綜合財力不能償還當年的債務，因此就需要借新還舊。從表3中可以看出，2013-2018年債務率均在100%以上，且在全國排名均居前三名，尤其是2014-2016年，這三年貴州省綜合債務率都居全國第一名，而且遠遠高于排名第二的江蘇省和山東省。到2017年和2018年，雖然該指標分別降至121%和100.9%，但在全國排名中仍居第二名和第三名，如表2中所示。
通過對貴州省負債率和債務率這兩個債務風險預警指標可以看出，貴州省近年來在取得高速發展的同時，債務風險也積累到了很高的程度。因此，貴州省當前面臨的一個重要任務就是如何防范債務和化解債務風險。
此外，貴州省的債務期限也存在風險。中短期債務償還壓力大也是當前貴州省債務風險的一個主要表現。由于大量債務主要通過政府擔保，由融資平臺向銀行或信托公司貸款，該類貸款大多都是中短期貸款，其中以3-5年的短期貸款為主，且利息成本較高。此類貸款的還款高峰集中在2016-2019年，很多已經逾期。這部分債務短期內不能靠地方財政預算支出來償還，只能靠借新還舊來維持，這無疑又加大了中、短期債務償還壓力。
三、貴州省債務風險產生的原因分析
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貴州省的經濟發展與東部省份一個明顯的區別是，經濟增長的同時并沒有帶動財政收入同比例增長，尤其是縣、鄉級財政收入更少，導致財政收入遠遠不能滿足支出需求。 ?。ǘ┗A建設和民生建設需求高是貴州債務風險的客觀原因
經濟發展中需要在基礎設施建設（如道路交通、學校）和民生投資（如保障房、經濟適用房）的投資占整個投資的比重高于中、東部省份。就基礎設施建設來說，由于地處多山地區，地理因素的差異極大，同樣里程的公路所需建造成本大大高于東部和中部省份的市、區和縣。此外，由于經濟水平發展整體落后于中、東部省份，貧困人口比例高，政府用于保障民生的投資（如保障房）就較多。而經濟發展落后又導致財政收入水平低，財政收入來源少，面對日益增長的基礎設施和民生建設投資需求，財政收入遠遠不能滿足，西部欠發達省份只能依靠大量舉借外債來彌補這種收支缺口。加之基礎設施建設和保障房建設這類投資期較長且收益甚微，甚至無收益，導致近幾年西部省份市、縣（區）地方政府債務呈現逐年增長的趨勢。
（三）片面追求GDP高速增長的政績意識是貴州省債務風險的主觀原因
我國現有的政府官員激勵機制中，經濟增長指標占據很大比重，導致地方政府官員晉升錦標賽式競爭，這種考核機制導致地方政府官員片面追求GDP高速增長的政績意識。貴州省在地方財力有限的情況下，為了在短期內取得任職內的GDP高速增長，其最優選擇是通過舉債進行基礎設施投資。
?。ㄋ模┩度谫Y管理體制不健全是導致貴州省債務風險的制度原因
投融資管理體制不健全是導致地方債務不斷膨脹的一個主要原因。目前，貴州省融資平臺數量多，融資決策主體及償還主體不明確，投資決策失誤責任主體不明確，導致債務風險向下任政府轉移。
四、貴州省化解地方政府債務風險的對策
目前貴州省正是債務償還的高峰期，債務風險已經暴露出來。2019年第一季度，貴州省GDP增速為10.1%，較去年第一季度有所下降。如果不能化解當前債務風險，貴州省經濟增長速度就會下降。本文針對貴州省債務風險產生原因，提出以下化解風險的對策建議。
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鑒于當前我國的財政體制和經濟發展狀況，地方政府不借債是不行的，但是要根據地方政府自身財力狀況和基礎設施建設需要舉借適當規模債務。借鑒日本的做法，建議實行限額管理，嚴格控制地方債務規模，由全國人大對地方政府舉債設置規模上限。地方政府債務總限額由國務院根據國家宏觀經濟形勢等因素確定，并報全國人民代表大會批準。年度地方政府債務限額等于上年地方政府債務限額加上當年新增債務限額（或減去當年調減債務限額），具體分為一般債務限額和專項債務限額。省級地方政府短期舉債規模向全國人大申請，獲得批準后才能舉債。市、縣（區）地方政府舉債規模向省人大申請，獲得批準后才能舉債，并報全國人大備案，全國人大對市、縣（區）的債務限額進行間接指導監督。
（二）完善對地方政府債務的管理
加強對地方政府債務的管理，解決“舉債主體、債務用途、償還方式”的問題。2014年新《預算法》已經明確了地方政府可以作為主體舉債，然而對于如何管理、債務用途、償還方式等，我國目前尚無明確的系統的規定。同時，對于地方政府債務信息的披露，也缺少相應的監管部門。因此，本文認為解決當前我國地方政府債務中管理混亂、債務透明度低的關鍵舉措是健全地方債務管理法規，并設立獨立的管理和監督機構部門。
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對于貴州省地方政府債務風險的防范和控制不僅要采用“堵”的方法，即規模限額管理，同時還要采用疏導的方法。目前許多地方政府對自身債務的風險持過于樂觀的態度，加之大量隱性債務的存在，加劇了地方政府債務的真實風險。十九大報告指出，要加快多層次資本市場建設，尤其是加快債券市場的發展。地方政府債務的依法依規，不僅有利于地方政府低成本、低風險的融資，而且有利于債券種類的發展，優化市場主體工具箱配置?；诖?，本文提出，可以發行地方政府債券置換存量債務，再將地方政府債券投放到資本市場流通交易，讓市場對地方政府債券的風險進行評價，這樣可以使債券的隱性風險得以顯性化。暴露風險未必是壞事，因為一旦大量累積的隱性風險集中爆發，將會對金融市場帶來沖擊，也會對宏觀經濟帶來負面的影響。美國市政債券占美國GDP總量比重很大，就是因為市政債券可以在資本市場上流通，把風險控制在市場可接受的水平之內。此外政府債券置換存量債務，還可以有效降低地方政府舉債成本，解決“短借長用”資金錯配問題，是穩增長、防風險的重要舉措。
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作者簡介：
馬 林（1979.10-），男，漢族，河北邯鄲人，博士研究生，金融經濟系教師，中級經濟師，研究方向：財政投融資、地方債務管理。
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