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地方政府融資平臺的債務風險防范研究

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  摘 要:地方政府融資平臺對經濟平穩發展,以及城鎮化建設起到了積極的促進作用,但也應當注意其積累的債務問題,在優化融資結構的同時,逐步化解平臺債務,以規避系統性風險?;獾胤秸谫Y平臺債務復雜且煩瑣,需從地方政府層面、國家層面、融資平臺層面入手進行綜合治理,確保地方國有資產得以增值保值。
  關鍵詞:地方政府;融資平臺;債務風險;防范
  中圖分類號:F832        文獻標志碼:A      文章編號:1673-291X(2019)13-0098-02
  地方政府債務風險管理,是貫徹社會主義思想的實踐需要,也是國務院黨中央高度關注的工作。中共十九大報告提出,要堅決打好污染防治、精準脫貧與重大風險防范化解的攻堅戰。對此,加強地方政府融資平臺債務風險化解與管控分析意義重大。
  一、加強地方政府債務風險防控的意義
  防控金融風險,是中央經濟工作會議提及的重要內容,在政策退出與金融整頓的影響下,我國債務率逐年增長,經濟金融進入下行清算期。經濟風險形成機制、風險控制重點隨之發生改變,從而負債端、總量端、增量端,向資產端、結構端與存量端的逐步過渡,無不展現出實體經濟、金融間的有效互動。尤其是信用擴張適度,與資本外逃,向監管風險、流動性風險的轉變,突顯了金融下行期風險的突發性、隱蔽性特征。地方政府債務規模與風險抵御能力間存在負相關,債務財政風險,會逐漸向金融風險轉變,從而引發連鎖反應,經濟危機波及范圍也會進一步拓展,包括資本風險、地區信用風險等非系統性風險,將直接阻礙金融機構的持續發展。但實際上,地方政府對債務風險防范意識、能力、措施并不到位,預算約束機制仍有較大的完善空間。我國逐步進入全面建成小康社會的關鍵時期,債務管理新問題層出不窮,優化風險預警機制,實現債務風險動態監測,以及加強預警時效性,成為地方政府急需解決的問題,從而為財稅深化改革助力,推動我國經濟高效發展。
  二、地方政府融資平臺風險現狀
  1.政府問題。為帶動我國經濟增長,地方政府融資平臺的貸款規模不斷拓展,大部分貸款企業受到政府強制性干預,雖然獨立展開業務,但未實現獨立經營。政府以信譽擔保承擔了部分風險,但由于財政資源局限,加之外部不確定性因素影響,使得政府公用事業財政支出受到嚴重阻礙,直接影響社會經濟運轉,從而產生財政風險。地方政府融資平臺受多種因素影響,盈利與債務償還能力低,財政收入與土地資金增值難以清償全部借款,從而形成了地方政府債務。近年來,地方政府融資平臺迅猛拓展,債務壓力也隨之增加,土地價格下降等外部環境變化,進一步打擊了政府財政狀況。
  2.銀行問題。平臺公司無法按期償還貸款,使銀行面臨著信用風險。土地增值收益等融資平臺基礎保障出現變化,平臺償付就會直接受到影響,從而引發信用風險。實際上,部分地方政府債務率、赤字率相對較高,在財政收入變動影響下,會進一步加劇信貸風險,銀行壞賬風險隨之提高。政府融資平臺承擔著地方融資義務,由政府相關部門負責款項調配。銀行貸款用途沒有明確界定,多用財政專戶往來劃、基礎設施建設等,資金籌集、使用的主體不同,銀行監督資金去向無從下手,導致貸款挪作他用情況頻繁出現,銀行面臨的資金風險進一步加劇。大部分地方政府融資平臺的資金來往不明確,使用用途隨意化,導致風險監督形式化與片面化。
  3.平臺問題。地方政府融資平臺公司,與其他實體公司一樣,當資產負債率不達標,不能按時足額還款,就會引起經營風險?;谡邔蛉谫Y的平臺,在融資過程中,也將面臨著政策、行政等風險。尤其是中長期貸款中,貸款比重超過80%,未來區域經濟發展,以及環保、產業等政策將面臨著調整,融資平臺運作直接受到不同程度的影響,政府償還貸款的能力將進一步降低。對此,財政部與銀監會等也對政府融資平臺建設頒布了相應的文件政策,進一步約束了融資平臺運作,其發展環境更加嚴峻。
  三、地方政府融資平臺債務風險管控對策
  1.地方政府層面。首先,加強融資平臺重新定位。地方政府融資平臺的職能與定位等,經歷爆發式擴張后,應當根據社會經濟發展實際情況進行調整,爭取做到與時俱進。融投資定位存在一定的滯后性,應當由以往融資投資設施項目的定位,逐步向綜合運營商、管理公司過渡,不斷為設施投資提供服務。在其基礎上,圍繞市場化等原則,加強融資平臺整合,包括近似資源要素平臺的類別化整合,以擴大規模經濟效應;清理空殼融資平臺。其次,加強平臺、投資項目類別化管理。從融資平臺業務入手,深入推進平臺經營轉型;一是純公益類項目,歸置于財政預算管理,由新型公共企業負責;二是半公益性項目,引入PPP等模式,提供基礎設施投資服務,前提是具有一定的財政承受能力;三是經營類項目,根據市場化等原則,由政府融資平臺負責運作,為其轉型提供基礎保障。
  2.國家層面。在配套法律法規加以優化方面,應當做到以下幾點;一是加大預算約束力,加強地方政府債務控制,尤其是新增債務的管控。信用評級制度實施后,信用評級機構結論不完整,與地方政府財政不透明有直接關系。因此,提高財政透明度意義重大。除此之外,加大預算支出收入的關聯度,將隱性預算支出,歸置于監管體系內。加大信息披露管理,本著實事求是的原則,加大政府預算,以及舉債行為的監管。加大違規擔保、過度舉債等懲處力度的同時,實施政府破產機制、債務問責機制與領導責任承擔制,實現地方、中央債務隔離。二是進一步優化融資體系。尤其是省級政府代為發行縣級政府融資的規定條例,為了與信用水平、融資成本一致性的原則相切合,要求省級政府,通過市場化轉貸形式,將代為發行債券交給市縣政府。轉貸過程中,需要根據地方政府信用水平,以及所在地區經濟發展水平等,差別化定價定量所轉貸的規避,以及融資成本。或是完善政府債券發行機制,規避地方政府以非市場化形為干預債券融資成本提高融資定價科學性,促使政府融資行為規范性。首先,基于提高財權、事權關聯度角度分析,影響平臺債務的制度性原因,與地方政府承擔事權、可支配財權不匹配有關,尤其是在分稅制調整后,前者要遠大于后者,致使財政資金不足,唯有通過外部融資途徑,彌補資金缺口。針對于地方、中央政府的權責,應當加強調整,科學劃分政府財權、事權,構建兩權相匹配的財稅體制。發揮市場在資源配置中的決定作用,首要的是宏觀調控各政府經濟管理職能,為經濟健康發展,營造公平外部環境。加強市場、政府邊界界定,進一步約束政府經濟行為,為財政制度現代化發展助力。其次,基于優化地方政府債務責任考核機制角度分析,一要加強債務審計,將債務收入比與增長率等指標,歸置于考核體系內。二要約束政府投資行為,借助營運效率,以及投資收益率等指標評定,規避濫用資金行為。三要加大地方官員任期成績的考察。以進一步控制地方政府盲目與沖動投資,優化責任倒追機制,規避任期內還款錯配等情況出現。   3.融資平臺層面。首先,加強法人治理結構調整。深入推動融資平臺轉型,其間減少政府干預,實現政府與企業經營分離,加強法人治理結構調整,制定符合企業市場化主體身份的制度。融資平臺與政府加強責任劃分,加強政府預算管理水平,做好本職工作。減少平臺運營中的政府干預,兩者皆為市場參與主體,且處于平等思維,并貫徹落實市場化管理機制,規避傳統行政管理模式。融資平臺內部,也應當加強優化決策機制,董事會等決策權限,以及事項決策流程等,應當進一步優化,切實發揮各個領導層作用,規避主觀化、隨意化、形式化決策。其次,推動業務模式優化。地方政府融資平臺提高自身造血能力,離不開業務模式轉型,這也是關乎整體轉型的重要因素。針對于平臺業務單一、模式近似等問題,對政府的扶持依賴度大。對此,需要尋求穩定業務來源,改善業務現狀,減少政府補助、業務的依賴,維持平臺運營的同時,刺激利潤增長,最終完成快速轉型。強化業務協同性的同時,還需借助業務優勢不斷提高利潤,提高現金流經營水平。根據各業務屬性,類別化管理資產各板塊,夯實自身業務基礎的同時,不斷提高綜合競爭力,最終實現長足發展。但業務模式轉型復雜且煩瑣,是系統性與長期性工程,需要加強各轉型成功地方政府融資平臺的經驗,拓展業務模式,從而不斷提高城市經營管理水平。地方政府融資平臺,也可以利用市場化合作路徑,如PPP模式等,適度滲透到地方基礎設施建設中。進一步延伸PPP模式,如在公共服務領域,以及基礎設施建設等方面推廣,以增強財務預算控制成效,緩解項目建設財政壓力。除此之外,借助科學化的經營模式,不斷提高公共服務供給成效。融資平臺具有一定的地緣優勢,地方政府應予以支持,并推動平臺參與公共服務、基礎設施建設,最終與平臺形成規范化的合作關系,并進一步落實市場化的結算方式。地方政府在引導支持平臺參與PPP項目,帶動平臺業務轉型的同時,易于融資平臺趁機變相融資,對此應當加強防防控。PPP項目實施時,加大審查參與建設利益方的資質,為與地方政府融資職能,未實現完全分離的融資平臺,或是控制主體,施以禁入等處理,規范融資平臺業務轉型行為,拓展地方政府融資平臺債務風險防范空間,不斷提高平臺造血能力。
  四、結語
  推動我國經濟高質量發展,全面建設小康社會,提高我國地方政府債務風險管理水平意義重大。形成地方政府債務風險的原因較多,包括財權事權不對稱、轉移支付制度不健全、城鎮化建設融資需要等原因,對于財政風險、金融經濟風險、融資平臺風險的防控,還需從完善風險預警機制、預算管理制度、地方稅收體系等措施入手,以規避風險傳導引起的規模損失。
  參考文獻:
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  [2]  張平,張麗恒,劉燦.我國省級地方政府債務風險影子銀行化的成因、途徑及其控制[J].理論探討,2016,(6):73-78.
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