平鄉縣農地經營權抵押貸款問題與對策
來源:用戶上傳
作者:
[提要] 平鄉縣作為曾經的國家級扶貧開發重點縣，一直經濟發展緩慢，“三農”問題尤為嚴重。2012年10月，平鄉縣被確定為全省農村產權制度改革試點縣，在全省范圍內確定的農村土地承包經營權登記試點鄉、村名單里包括平鄉縣的節固鄉、李馮馬村。趙河東村則被確定為全省農村集體經濟股份制改造試點村。本文通過調查平鄉縣在農地經營權抵押貸款中的做法，發現存在的問題，并提出對策建議。
關鍵詞：平鄉;農地經營權抵押貸款;問題與對策
中圖分類號：F83 文獻標識碼：A
收錄日期：2019年4月16日
一、平鄉縣抵押貸款試點背景
平鄉縣，位于河北省邢臺市中南部，西及西北與任縣、巨鹿、南和三縣交界，南與邯鄲市雞澤接壤，東與廣宗相連，全縣總面積406平方公里，轄227個行政村，26個居委會。2018年，平鄉縣農村集體資產的存量和構成，經清查，賬面資產總額9，129.92萬元，清查核實資產總額46，170.04萬元。相比于2017年全縣農村集體資產總額增加37，040.12萬元，其中經營性固定資產由832.07萬元增加到2，689.67萬元，凈增加1，857.6萬元。雖然農村集體資產一直在逐步增長，但是由于平鄉縣長久的貧困問題，尤其是村組貧困問題突出，所以貧困問題一直都阻礙著平鄉縣的發展。
長期以來，阻礙平鄉縣發展的重要因素是經濟發展滯后。2011年11月，河北省發布《河北省新農村建設“十二五”規劃》，其中提到要加強河北省體制機制創新，增強農村發展的活力，同時也進一步明確指出要推進農村產權制度改革，要做到盡快明晰農村產權，做好土地（林地）承包經營權、農村集體土地所有權、農戶宅基地使用權、集體水利設施所有權、集體建設用地使用權等農村產權的確權登記頒證工作，推動農村資源使用權可流轉、可置換、可交易。2012年10月，平鄉縣被確定為全省農村產權制度改革試點縣，在全省范圍內確定的農村土地承包經營權登記試點的鄉、村名單里包括平鄉縣的節固鄉、李馮馬村。趙河東村則被確定為全省農村集體經濟股份制改造試點村。作為全省首批14個試點縣之一，平鄉縣政府抓住機遇，積極探索農村產權制度創新的方法，確定了一條確權頒證為基礎、產權交易為核心、配套為保障的農村產權制度改革之路。雖然平鄉縣在農村產權制度改革上取得了一定的成就，但是從全縣的角度出發，平鄉縣仍然是存在著面臨與現行國家的《物權法》、《擔保法》相違背情況。
平鄉縣在2014年掛牌成立了平鄉縣農村產權交易中心。農村產權交易中心的建立不僅為平鄉縣土地確權登記提供了方便，更是加速了平鄉縣土地流轉信息的傳播。直接拉近了農戶與農業企業、種養大戶之間的距離，推進了土地的流轉，加快了平鄉縣土地規?；洜I的速度。
2015年8月10日，國務院以國發[2015]45號印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》。該意見指出在堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線。完善試點地區確權登記頒證、流轉平臺搭建、風險補償和抵押物處置機制等配套政策，防范、控制和化解風險，確保試點工作順利平穩實施等原則的基礎上推進農村金融的創新，賦予承包土地經營權抵押融資功能。同時指出相關部門要加強組織領導功能，并明確了選擇試點的要求，賦予試點暫時突破有關法律的權力，積極推進選擇試點的工作。同年，在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議上通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》，河北省玉田縣、邱縣、張北縣、平鄉縣、威縣、饒陽縣6個縣成為了土地承包經營權抵押貸款的試點。
二、平鄉縣農地經營權抵押貸款基礎
2015年8月10日，國務院以國發[2015]45號印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》。在說到選取“兩權”抵押貸款試點必須滿足的條件時，提到了試點需要“兩權”確權頒證率高和農戶土地流轉意愿較強，這也體現了“兩權”的確權頒證以及流轉作為抵押貸款的基礎的重要性。
平鄉縣早在2012年就成為了河北省農村產權制度改革的試點，直至以來縣政府都努力破解“投入大、確權難、缺乏完整的操作性強的流程”等問題。2014年成立平鄉縣農村產權交易中心，把其定性成為政府提供公益性服務的平臺，并設立了產權登記、產權交易、產權鑒證、產權抵貸、產權收儲五大職能。平臺的建立不僅方便了農戶和規模經營業主的土地確權頒證，還方便了雙方之間土地的流轉。
三、平鄉縣農地經營權抵押貸款流程
一是申請。平鄉縣土地經營權抵押貸款面向的群體是農戶和規模經營業主，并非所有的平鄉縣農民和規模經營業主，而是需要其滿足流轉土地面積達20畝以上的要求。因此，在平鄉縣土地經營權抵押貸款的推進過程中，由滿足要求的農戶或規模經營業主提出貸款申請。
二是確權。確權是指確認農戶和規模經營業主對土地經營的權利，這是進行土地經營權抵押貸款的必經步驟。如果完成確權，平鄉縣委農工委等部門會向農戶和規模經營業主頒發農村土地經營權流轉證。具體來說，平鄉縣農村土地經營權流轉證頒證流程又可分為4個步驟，分別是提交申請、繪制平面圖、公示審核和頒證組檔。其中，在提交申請步驟中，申請人必須是土地流轉規模20畝以上的經營主體。
三是登記。在由平鄉縣委農工委等部門頒發農村土地經營權流轉證后，平鄉縣農村產權交易中心對土地經營權辦理抵押登記手續，對土地經營權的狀態打上相應的標簽，確保二次抵押等風險的發生。
四是調查。該環節主要是由平鄉縣當地的金融機構展開，針對申請農村土地經營權抵押貸款的農戶及規模經營業主，對其資信情況、信用水平及貸款用途等方面情況進行調查，真實了解農戶及規模經營業主的實際情況，有效控制農村土地經營權抵押貸款的整體風險。 五是評估。對申請農村土地經營權抵押貸款的農戶及規模經營業主所抵押的土地經營權價值進行評估，確定抵押物的價值，才能確定農村土地經營權抵押貸款的金額。目前，平鄉縣的土地經營權評估機構是由平鄉縣相關單位組成的評估人員小組進行的。
六是審批。金融機構得到土地經營權抵押價值的評估報告后，會對農戶及規模經營業主土地經營權抵押貸款的期限及金額進行審批，尤其是對土地經營權抵押貸款金額與抵押物的評估價值進行充分比較，有效控制抵押貸款風險。
七是備案。金融機構完成土地經營權抵押貸款審批后，需要到農村產權抵押融資風險資金管理部門登記備案，也就是平鄉縣財政局設立的農村產權抵押融資風險補償基金，確保土地經營權抵押貸款風險可控。
八是貸款。完成備案后，金融機構向農戶及規模經營業主發放土地經營權抵押貸款，農戶及規模經營業主獲得金融機構的土地經營權抵押貸款后，可進行對應項目的實施。
九是日常監督。金融機構向農戶及規模經營業主發放了土地經營權抵押貸款并不意味著土地經營權抵押貸款運作流程的結束。對金融機構而言，出于風險控制的目的，需要對向農戶及規模經營業主發放的土地經營權抵押貸款使用方向、資金去向等進行監督，降低土地經營權抵押貸款所帶來的風險。
十是收回及處置。待土地經營權抵押貸款到期后，金融機構需要收回相應的抵押貸款本金及其利息。若農戶及規模經營業主無法償還土地經營權抵押貸款，金融機構則要對土地經營權進行處置，以降低風險。目前，平鄉縣財政局已設立農村產權抵押融資風險補償基金，用于解決農戶及規模經營業主無法償還土地經營權抵押貸款的問題。
四、平鄉縣農地經營權抵押貸款存在的問題
在平鄉縣2016年發布的《平鄉縣農村土地承包經營權（土地經營權）抵押貸款簡介》中規定農村土地承包經營權（土地經營權）抵押貸款對象為平鄉縣轄區內符合條件的自然人或在工商行政管理部門（或主管部門）核準登記的企事業法人、農民專業合作社或者其他經濟組織，但目前能夠參加土地抵押貸款的主體僅剩下流轉土地在20畝以上的家庭農場或者農業企業。
平鄉縣內有許多家合作社，但是對于入社的普通小農戶來說，他們并沒有因為加入農民專業合作社而明顯改變其市場弱勢的地位，小農戶在合作社中的民主權利也沒有得到切實的體現和發揮，合作社并沒有發揮組織和帶動小農戶的作用，合作社“空殼化”現象嚴重，一半以上都是有名無實。一些合作社只是掛了牌子，僅僅在墻上貼個章程，而沒有實際業務，吸收普通農民入社只是為了滿足合作社登記條件的要求，這類合作社純粹是為了套取國家扶持政策而成立。
對于沒有讓農戶參與到土地經營權抵押貸款中來，平鄉縣政府的理由是，平鄉縣總體耕種面積小，最終分配到每戶每人手中的土地面積就更小了。農戶手中土地面積小且土地涉及到家中的每一個成員，用農戶土地的經營權做抵押，首先就是要征得家中每一個人的同意。這就造成農戶參與抵押貸款的過程繁瑣且貸款金額數量小。從農民自己的角度來說，由于土地確權頒證進度緩慢，手中遲遲拿不到政府頒布的土地承包經營權證，無法參與農村產權的抵押貸款;其次由于農民手中只有承包經營權證，一旦抵押則是兩權抵押，相較于規模經營業主的單經營權抵押多了一項權利，這也影響了農民參加土地經營權抵押貸款的積極性。
五、平鄉縣農地經營權抵押貸款對策
在德國、美國和日本這些發達國家土地抵押模式中，基層組織（合作社、協會）都發揮了重要作用。基層組織因“地緣”所具有的信息優勢，可以降低交易雙方的信息搜尋成本、談判與協商成本和合約監督與執行成本。在我國的寧夏同心縣，其模式中最大的創新點就是土地承包經營權流轉合作社，其具有的抵押擔保物處置職能，也可以極大地降低違約處理成本。銀行作為金融機構有時無法完全獲取借款者的信息、控制借款者行為，而面臨著道德風險問題，但是通過基層組織的“地緣”信息優勢，可以產生監督效應，有助于解決道德風險問題。因此，基層“地緣”組織對于降低土地承包經營權抵押貸款過程中的交易成本具有重要作用。平鄉縣應該規范合作社的建立，對真實經營并運行良好的合作社在縣產權交易中心登記備案，允許他們參與農地經營權抵押貸款，充分發揮合作社的“地緣”優勢。
對于農戶，政府應該加大宣傳力度，使農戶可以真正地了解到政策。在已經完成土地確權工作的基礎上，為農戶辦理承包權和經營權分離的兩個證書，減少農戶對抵押貸款業務的“戒備心理”。
主要參考文獻：
[1]鄭濤.農地抵押法制實踐的困境與出路[J].華南農業大學學報（社會科學版），2018.7.2.
[2]惠獻波.美國、德國、日本農地金融制度及經驗借鑒[J].南方金融，2013.12.
[3]伍振軍，張云華，孔祥智.土地經營權抵押解決貸款問題運行機制探析——寧夏同心縣土地抵押[J].農業經濟與管理，2011.
轉載注明來源:http://www.hailuomaifang.com/2/view-14901457.htm
