亭湖區推進征地保障全覆蓋的實踐與思考
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摘要：城鎮化是中國走向現代化的途徑，農民向城市轉移是當前政府推進城鎮化的必然趨勢。因此征地保障工作成為當前社會的熱點和重點問題。本文就鹽城市亭湖區推進征地保障全覆蓋的工作進行了總結和思考。
關鍵詞：征地保障;全覆蓋;總結;思考
中圖分類號：F292 文獻標識碼：A
1基本情況
從2005年起，江蘇省鹽城市亭湖區按照省政府26號令的要求，在城市規劃區內實施被征地農民基本生活保障，各鎮仍實行現金補償安置的辦法。2013年省政府93號令出臺后，從2013年12月以來，亭湖區認真貫徹省政府93號令、市政府鹽政規發（2014）7號等文件精神，堅持“因地制宜、以人為本”，穩妥推進新老征地補償安置政策銜接，確保被征地農民社會保障全覆蓋。
截至2018年12月底，全區共有5921人按新辦法（執行省政府93號令）實施被征地農民社會保障;另有36053人按老辦法（執行省政府26號令）參加被征地農民基本生活保障。
2主要做法
2.1出臺文件，健全制度
認真貫徹省政府93號令、省政府辦公廳34號文和蘇人社發（2017）359號文件，結合區情實際，先后出臺《鹽城市亭湖區征地補償和被征地農民社會保障實施辦法》《鹽城市亭湖區被征地農民社會保障具體問題的處理意見（試行）》《關于嚴格落實社會保障切實做好征地補償安置工作的實施意見》等文件，進一步加強被征地農民補償安置和社會保障工作，穩妥推進新老征地補償安置政策銜接。
2.2堅持原則，剛性進保
2013年12月以后發生的征地一律按照93號令的規定，將被征地農民剛性納入城鄉社會保障體系。進入保障的方式主要有以下兩種：一是全額參保（適合塊狀征地），即按照國土部門核定的安置人數，將符合條件的人員納入保障。二是全員參保（適合線型征地），即按照征地面積占所在生產組人均農用地面積的比例，確定個人賬戶金額，涉及人員全部按照比例納入保障。
2.3以人為本，調增待遇
從2013年12月起，亭湖區土地補償費、安置補助費分別由14000元/畝、13000元/人調增到18000元/畝、17000元/人，將不低于70%的土地補償費支付給16周歲以上被征地農民。同時，建立征地補償標準隨農村低保標準同步調增機制。2013年12月至今，亭湖區被征地農民社會保障資金標準先后由45870元調增到51986元、58102元、65747元、73392元和88682元;基本生活保障生活補助費月領標準分別由130元、140元和150元調增到150元、170元和190元;養老補助金標準由240元/月統一調增到330元/月。2017年1月1日起，全區養老年齡段被征地農民（執行省政府93號令）從征地補償安置方案批準次月起，按照不低于當地農村最低生活保障標準的1.1倍按月領取養老補助金。
2.4規范流程，嚴格管理
一是全面使用信息系統。規范使用鹽城市征地保障信息系統管理軟件，按新辦法（執行省政府93號令）實施被征地農民社會保障的人員己全部實行信息系統發放和管理。此外，還引進了鹽城經濟開發區征地保障信息系統軟件，于2018年1季度將原按老辦法（執行省政府26號令）實施被征地農民基本生活保障的人員全部納入信息系統發放和管理;二是完善業務經辦流程。認真貫徹落實《江蘇省被征地農民社會保障經辦規程（試行）》（蘇人社發（2014）350號），嚴格按照省廳文件要求做好被征地農民社會保障逐級審核報批工作。同時，舉辦形式多樣的征地保障政策業務培訓，切實加強基層經辦隊伍建設，不斷提升服務水平;三是加強稽核規范管理。不斷完善臺賬資料和內控制度，定期開展稽核稽查，全面清理重復領取社會保障待遇人員。
3存在問題
經過多年的探索實踐，亭湖區征地保障工作雖然取得了一定的成效，積累了一定的經驗，但仍存在一些不容忽視的具體問題，亟需加以規范和完善。
3.1政策未實現全覆蓋
一是政策宣傳不到位。部分被征地農民對土地換保障政策不了解或了解甚少，少數鎮、村宣講解釋政策不到位，僅僅是通知被征地對象己被納入社會保障體系中，其應得的補償金己存入其保險金賬戶，而對群眾未直接領到補償金的困惑未能詳盡解釋。二是未能實現“應保盡?！?。如環科城部分失地農民至今未享受到土地置換保障待遇。10年來，環保科技城共征用土地17417畝、流轉12427畝，但僅有2727名被征地農民享受了相應的社保待遇。三是存在“未征先保”問題。少數地方為減少矛盾和阻力，在沒有征地批文的情況下，違反“即征即?！痹瓌t，參照被征地農民土地換保障標準，自籌資金為村民辦理保障，無形中對今后的征地工作造成了一定的阻力。
3.2政策因素引發遺留問題
一是補償標準變動頻繁。如從2005年以來，由于資金不到位、征地手續不齊等原因，大洋灣景區新洋村被征地多達40余次，而且每個批次執行的標準不盡相同，造成組與組、村民與村民之間補償的標準不一。二是需安置人員變動較大。有些村組地少人多，多年來婚進、新生人口日益增多，需安置人數遠大于國土部門核定安置人數。三是征收不徹底。四是在高鐵沿線的線性征地中，農民平均征地面積較小，有的農戶甚至僅有半畝左右，難以落實人員享受土地換保障政策。
3.3資金缺口影響政策的可持續性
“土地換保障”政策需要龐大的財力支持，政府除需從土地出讓金等土地有償使用收益中安排社會保障費用外，還負責解決社保資金不足部分，如果財力不夠，將對政策的可持續性產生影響。目前，全區有3.58萬人需按老辦法發放生活補助，但按老辦法籌集的社保資金己基本用完，有的地塊己出現赤字。
3.4土地換保障的待遇增長機制不夠健全
雖然省、市、區文件均明確，將隨著經濟的發展而相應地調整被征地農民的保障水平，但實踐中，按照老辦法實施的被征地農民養老補助金的正常調增嚴重滯后。按省政府26號令，2013年12月起，亭湖區參加被征地農民基本生活保障的養老補助金標準由240元/月統一調增到330元/月，與鹽都區、鹽城經濟開發區、城南新區實現同城同標。 4推進全區土地換保障工作的具體建議
4.1完善政策機制，統一規范性制度體系
土地換保障工作時間跨度大、涉及面廣、政策調整多，實際推進中不斷出現新情況、新問題。對此，區政府應充分發揮主導作用，在不違反上位法、財力可以承受的前提下，根據實際不斷完善區內各項政策制度，建立健全社會保障長效調節機制，確保保障水平穩步提高。穩步實施土地換保障政策，嚴格限定政策實施的范圍，確保政府有能力兌現對被征地農民的補償承諾和社保補貼。強化政策剛性，對2008年以前符合當時的征地補償安置規定、己貨幣補償安置的被征地農民，不再納入征地保障范圍。對實際己進行“未征先?！钡谋徽鞯剞r民，繼續由所屬鎮（街、區）和村組負責社保資金籌集，待今后征地時補齊手續并落實土地換保障政策;今后的征地工作中，對違反規定、擅自進行“未征先?！钡模宦刹挥枵J可。
4.2擴大制度覆蓋面，努力實現應保盡保
一是堅持以人為本。以群眾為中心，認真貫徹省、市政策規定，依法依規辦理被征地農民土地換保障工作，將全區所有涉及人員分年、分批實施到位。二是堅持因地制宜。對土地己全部征用或基本征完的村組，跳出按項目分別申報參保人員的窠臼，按新辦法落實全員參保，剩余未征用或視同征用的土地收歸村集體經濟組織所有。三是堅持分類施策。針對一些地方地少人多、安置基數大、矛盾多的實際，由國土部門重新認定人均耕地面積，核實符合條件的被征地農民人數，再由村組按國土部門核定安置人數通過民主程序產生被征地農民名單納入社會保障。
4.3加強資金籌集，增強政策的持續性
一是加大籌資力度。采取各項有力措施，確保各項保障資金按時足額籌措到位。針對資金缺口，可按照“誰征地，誰承擔”的原則，科學確定、適當提高土地出讓價格，確保土地換保障政策獲得充足的資金支撐。二是建立風險準備金制度。每年按照土地出讓收益的適當比例提取風險準備金，或通過財政列支等渠道建立被征地農民養老保險制度的專項補貼金，逐步填補資金缺口，保障社保資金的自我平衡。三是加大欠繳社保資金的催繳和整改力度。
4.4加強創新探索，努力提高保障層次
一是科學確定保障水平。以適當高于區內農村最低生活保障水平來進行設計，合理確定土地換保障的待遇水平，盡力維護被征地農民的合法利益。二是創新參保方式方法。對于鐵路、公路建設等線性征地中被征地面積小、不足以享受政策的部分農戶，由本集體經濟組織采取合理調劑分配被征地名額、個人補足保障資金差額的方式，經法定程序商定被征地人員名單。家庭內部成員較多、參保名額較少時，由家庭內部推薦產生進社保人員。
4.5強化資金監管，確保征地保障實效
被征地農民的養老保障金是否能夠有效運行，依賴于嚴格有效的監管體系。厘清部門的職能，由區財政部門統一開具非稅收入票據，區人社部門做好被征地農民社保資金測算和復核工作。嚴格落實法律法規，切實將全區征地保障資金統一納入財政部門管理范疇，并由區財政部門根據相關籌資標準與村組所在鎮、街、區結算。加強保障資金的監管和使用，建立財務核算、審計監督等監管制度，實行收支兩條線和財政專戶管理，做到?？顚Ｓ?，確保資金安全運營。
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