農村征地沖突的公共政策學分析與對策研究
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摘要：本文研究的目的是為了防止和杜絕農村征地沖突和暴力征地、暴力拆遷事件的再次發生，努力減少社會安全隱患，為營造順心舒暢的政治氣氛創造一個良好的輿論大環境。研究思路和主要內容如下：首先介紹農村征地沖突發生的時代背景、社會危害性及研究意義，接著介紹征地沖突現狀及研究現狀和文獻綜述，然后介紹公共政策學的理論模型、政策執行模型，并運用這些理論模型分析農村征地沖突的深刻原因，最后提出相應的對策。本文的研究方法包括案例分析法、文獻研究法。研究結論是要從根本上革新土地產權，限制非法建設用地，嚴保耕地紅線;征地過程應當遵循合法、理性、共識原則;應當保證充足的財政資源;應加大對失地農民的就業安置和就業培訓等。
關鍵詞：征地沖突;公共政策學;問題;對策
中圖分類號：F321 文獻標識碼：A
1研究背景、研究意義、問題的提出及研究思路
1.1研究背景
1.1.1農村征地沖突的普遍性、嚴重性
首先來看農村征地沖突的普遍性和嚴重性。中國社會科學院發布的2013年《社會藍皮書》指出，近年來，每年因各種社會矛盾而發生的群體性事件多達數萬起甚至十余萬起，群體性事件的形成原因，以征地拆遷沖突、環境污染沖突和勞動爭議為主。征地拆遷引發的群體性事件占一半左右。
2014年，我國征地沖突數仍然居高不下，且性質越來越惡劣，沖突規模也越來越大，造成的后果也越來越嚴重，強征強拆現象越來越普遍。其中“山東平度縱火案”和“云南晉寧征地沖突事件”因造成重大人員死傷，更是受到媒體持續關注和輿論持續熱議，在給征地工作警示的同時，也給當地政府部門造成很壞的負面影響，不僅破壞了黨和政府在人民心目中的形象，還干擾了政府部門正常工作秩序。不僅如此，更有研究表明，2015-2016年，又發生了6起極具典型性的農村集體土地征收政策執行中農民抗爭事件。
1.1.2農村征地沖突的原因分析
農村征地沖突的發生有其歷史和理論邏輯的必然性。大多數學者認同，農村征地沖突是21世紀以來我國城鎮化建設進程中的伴生品，并且均強調我國城市化進入加速期，將其列為了引發征地沖突的源頭，更有學者預期：“當前及未來20年，中國仍將處于快速城市化階段，會有大量農地要轉為建設用地”。
的確，城鎮化的建設、社會主義和諧社會的建設都離不開農村農民的參與，而征地也成為我國城鎮化進程中必須面對的一個問題，以及必須要走的一步。而之所以出現征地沖突，因為征地不但是土地用途轉變的過程，還是一個土地所有權轉變的過程。在新時期下土地結構性矛盾和深層次問題愈益突出的情況下，農業土地與非農業土地的利潤差距越來越大，伴隨著人口的增加，用于農業的土地越來越少，而對非農業土地的需求卻越來越大，這些問題對社會發展產生了不利的影響。
1.1.3農村征地沖突的社會危害性
再來看農村征地沖突的后果和社會危害。當下土地征收矛盾日益突出，地方政府在面對征地矛盾時簡單粗暴的處理手段不僅導致了地方政府和農民的干群關系緊張和官民對峙，還引發了一場席卷網絡的征地輿情風暴，以及媒體、學界和有關部門的高度關注，使得農村老百姓對政府征地政策的滿意度難以高企。
1.2研究意義
從目前社會政治、經濟的角度來看，解決農村征地沖突己迫在眉睫。根據農村發展的實際情況，針對己發生的征地沖突事件，不斷完善我國征地的公共政策和法律制度并切實落行，化解農村征地沖突，對于國家的長遠經濟發展、農村社會穩定、和諧社會的構建以及城鎮化進程的提升都有著重要的意義。
1.3問題的提出
面對一場場征地風波，我們不僅要問：農村征地沖突的現狀如何？農村征地沖突的研究現狀如何？農村征地沖突的主要原因有哪些？征地沖突的根源是什么？我國關于農村土地征收的政策法規和法律依據有哪些？公共政策學的相關理論分析模型有哪些？如何使用公共政策學的理論模型展開對農村征地沖突的分析？化解征地沖突的對策有哪些？對上述問題的回答構成了本文的基本構架。
2農村征地沖突的研究現狀和主要文獻綜述
2.1農村征地沖突的原因
關于農村征地沖突的原因，有研究者從社會學的視角提出“有缺陷的征地制度”“村干部行為的強制性和暴力性”、與城市化、工業化伴隨的土地開發的增值性和獲利性、“鄉村社會力量的弱化”以及地方政府“依賴土地財政”是導致征地沖突頻發的誘因，其中尤其強調先是村干部征地的強制性和非法性，所以才會產生暴力對抗，站在普通農民的立場上，抨擊“強制執行的直接暴力”是誘發征地沖突的導火索。
再譬如有的學者提出可將引起沖突的原因歸納為五條，具體如下：民眾民主與權利意識加強;征地程序不規范;“公共利益”概念邊界模糊;補償標準不規范;征地制度缺陷等。
還有的學者提出，征地糾紛預防和化解機制的缺失是造成征地沖突頻發的主要原因，并提出進行“征地程序改革”。
關于征地沖突的根源，還有如下幾種觀點：一是城鎮化過快導致的用地需求引起土地市場供不應求;二是有人認為制度性根源是“權大于法”;三是有人認為征地補償標準過低導致難以達到農民的意愿水平;四是對于用地方而言，征地實現的利潤過大，遠遠高出征地補償款;五是征地過程中的執法人員處理問題的方式簡單粗暴。
2.2農村征地沖突的對策
關于解決農村征地沖突的對策，有學者從程序正義以及法學的視角，提出了解決我國土地征收沖突的五個方面的對策：一是完善公共制度，保障農民知情權;二是完善聽證制度，擴大聽證范圍，增強聽證影響力;三是修改有關“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”的規定四是完善行政救濟制度五是增強被征地農民激發救濟權。
有的學者提出四方面的對策建議：一要完善土地征收補償標準，切實保護農民合法權益;二要公開透明土地征收、補償程序，維護失地農民知情權;三要進一步完善農村社會保障制度，加快城鄉一體化進程;四要加強農民再就業的培訓體系。 另有學者就解決農村土地征用補償和失地農民權益問題，主要從法學的角度提出如下三個方面的建議：一是嚴格界定“公共利益”，限定農村土地征用范圍;二是完善相關征地補償辦法;三是限制征地過程中政府廣泛的“自由裁量權”。
2.3農村征地沖突的演變機制
國內研究者構建了征地拆遷類群體性事件的演化機理模型，具體分為事前醞釀階段、事中促發階段、事件初現階段、事件惡化階段、事后平息階段。馬玉倩提出的演化機理模型中同時借用了心理學的專業術語和研究方法，譬如情緒認同感染、情緒失控、情緒回落、怨恨場、輿情場等。此外，提出了征地拆遷類群體性事件的四個主要的參與主體和利益相關者：政府、被征地農民、村委會、開發商。
有的學者將征地沖突過程劃分為三個階段：土地征收規劃與審批階段、土地征收方案實施階段、征地糾紛階段。
2.4已有研究的不足和本文的創新之處
已有研究既有從社會學視角，也有從心理學或者法學、管理學的角度分別透視農村征地沖突的原因及其對策，但運用公共政策理論模型以及公共政策執行模型來分析征地沖突原因和對策的，數量偏少，并且既有研究的研究者大都使用了史密斯的“政策執行過程模型”。
本文的創新之處在于綜合使用公共政策學科的“政策執行系統模型”“循環模型”“綜合模型”等來共同地分析征地沖突發生的根源及其對策。
3 2014年以來我國征地沖突現狀
根據圖1可以看出，2014年是我國征地沖突的高發年。根據樂思網絡輿情監測系統對2014年1月至2014年12月19日前的監測數據顯示，2014年我國涉及暴力征地事件22起，平均每月發生2起暴力征地事件。統計數據顯示，2014年2月份未出現暴力征地事件，8月發生的暴力征地事件全年最高，達到6件;其次是11月份，暴力征地事件為3件。此外，統計暴力征地事件地區分布數據可知，在這22起暴力征地事件中，有5件來自河北，3件來自山東?？梢哉J為，靠近京津地區的河北和山東，由于受到“京津經濟圈”輻射的影響，土地矛盾表現得更為活躍，暴力征地輿情指數較高，值得引起兩省各級政府部門的重視。
如前所述，2014年我國征地沖突數居高不下，且性質越來越惡劣，沖突規模也越來越大，造成的后果也越來越嚴重，強征強拆現象越來越普遍。更有研究表明，2015-2016年，又發生了6起極具典型性的農村集體土地征收政策執行中農民抗爭事件。
2014年，10大暴力征地沖突事件讓人觸目驚心。社會關注度較高的有“山東平度征地縱火案、云南晉寧征地沖突事件、甘肅隴西征地沖突事件、山西運城征地沖突事件”等。它們有的造成了重大人員傷亡，有的雖然沒有造成傷亡，但造成的影響很惡劣，性質很嚴重。
綜上所述，暴力強征、強拆依然是困擾我國農村征地過程的最為嚴重的問題之一。在“現實的實施過程中，基層政府幾乎不會進行前期征詢或告知程序，更是常常在沒有安置方案、沒有獲得批準的情況下就開始征地，在老百姓還不明就里時，征地就已經開始了”。一些地方政府與企業更是相互勾結，為了巨額的征地補償款或是面積巨大的土地不惜與社會不明勢力相勾結，采取恐嚇、威脅、毒打等手段強征、強拆，例如在山西運城征地沖突事件中，竟有300多名不法分子參與，嚴重威脅到了我國和諧社會的構建。
這些征地沖突的背后也反映出了我國的土地產權制度和土地征收制度在頂層設計上存在著一些問題：一是土地產權制度的設計不合理讓土地的所有權和使用權不能正確區分出來，為官民征地沖突提供了條件;二是征地程序設計不完整;三是征地補償機制設計不合理，政府征地的權力過大，加之政府在征地過程中不注意自己的方式方法，很容易滋生征地沖突。
4我國現存的征地政策及其存在的主要問題
4.1我國最新的征地補償政策
根據《中華人民共和國土地管理法》第五章第四十七條規定，農村土地征收賠償標準由土地補償費、安置補助費、青苗補償費構成。
4.1.1土地補償費
土地征收的土地補償費的計算方式為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。
4.1.2土地征收的安置補助費
安置補助費按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。
4.1.3青苗補償費
對剛剛播種的農作物，按季產值的三分之一補償工本費。對于成長期的農作物，最高按一季度產值補償。對于糧食、油料和蔬菜青苗，能得到收獲的，不予補償。對于多年生的經濟林木，要盡量移植，由用地單位付給移植費;如不能移植必須砍伐的，由用地單位按實際價值補償。對于成材樹木，由樹木所有者自行砍伐，不予補償其他附著物的補償標準。
4.2我國征地政策存在的主要問題
4.2.1征地補償標準太低，嚴重損害了被征地農民的利益
土地本身是農民賴以生存的根本，并且土地具有巨大的增值空間。但是我國的征地補償卻是按土地平均年產值作為計算土地補償費的標準，這是違背了市場價值規律的，既不科學也不合理。因為在農業用地轉化為非農用地以后，其土地價值成幾倍甚至是幾十倍的在增長。按照平均的補償標準，每個農民一畝地大約只能領到3-6萬元，即使把補償標準提高到最高30倍，農民領到的補償金與最后土地轉讓的價值也遠遠不如。
4.2.2國家公共用地需求太大，且管理混亂
根據法律規定，國家征收土地是一種為了滿足“國家利益”的需要，按照一定的程序將集體所有的土地強制收為國家所有，并給予一定補償的行為。但是，在我國的憲法和土地管理法中均沒有對“公共利益”做出明確的解釋和界定，從而使得公共利益的范疇比較模糊。因此，在實際操作中，不管是國家公共利益的需要，還是政府、企業、個人需要，都通過征地來實現并按照征地最低補償標準來補償，如此一來，在嚴重損害了農民利益的同時也損害到了國家的利益。 4.2.3我國征地程序設計得不完整
與國外完整的征地程序相比，我國在整個征地過程中，對征地方案的審查、公告和登記，都做了嚴格的說明，但是恰恰少了非常簡單卻又非常重要的一步，對土地征收進行“公共利益”需求的認定。也正是這一漏洞的缺失，再加上對公共利益沒有明確的界定，給了企業和個人以可乘之機，也間接使政府征地權得到了最大化。
5農村征地沖突的公共政策學分析
5.1公共政策學的理論分析模型
公共政策學常用的理論分析模型有“完全理性模型”“有限理性模型”“漸進模型”“利益集團模型”“精英模型”等。其中關于政策執行環節的模型國外有米特、霍恩的“政策執行系統模型”，雷恩等的“政策執行循環模型”，薩巴蒂爾等的“政策執行綜合模型”，史密斯的“政策執行過程模型”，國內學者有周樹志的“三五”政策執行模型，以及關于公共政策執行的影響因素的基礎理論。
5.1.1政策執行系統模型
政策執行系統模型認為，在政策決定與政策效果的轉變中，有許多影響因素，具體說，主要有六個因素共同影響政策執行績效，分別是：政策目標與標準，政策資源，執行方式，執行機構特性，系統環境，執行者的價值取向。
5.1.2政策執行循環模型
政策執行循環模型認為，政策執行是介于政策意向與行動之間的動態過程;在環境條件的影響下，這一過程由三個不同的階段構成：擬定綱領階段，分配資源階段，監督執行階段;在每一個階段，還必須遵守三個原則：合法原則、理性原則、共識原則。
5.1.3政策執行綜合模型
政策執行綜合模型把影響政策執行各個階段的因素分為三類：問題的可辦性、政策本身的規制能力、政策本身以外的變數。
5.2“政策執行系統模型”下的農村征地沖突分析
政策執行系統模型認為，影響政策執行效果的主要因素有六個：政策目標、政策資源、執行方式、執行者價值取向、系統環境、執行機構特性。
第一，征地政策實施過程中，牽涉到的政策目標是國家通過征收集體產權土地，實現《土地管理法》中的“公共利益”，但是對這個“公共利益”以及對被征收土地的使用用途卻是均未作明確的范圍界定，也就是說公共利益的內涵不具體，這種政策的先天性缺陷也為眾多的學者所詬病，簡而言之，政策目標不具體，概念模糊。
第二，政策資源方面，政策資源即系統本身實現目標的條件，包括可用于政策執行活動的人力、財力、物力、信息、權威等。政策資源的充足程度直接影響執行者的執行質量以及執行機構間的溝通。根據已有的研究，在征地任務被“行政包干”的實踐情況下，政策資源主要涉及到補償款是否及時足額發放，地方政府和村委會、村干部等執法人員的數量，執法人員的權威等。而從“騙征～逼征”拖欠補償款等的事實來看，從征地沖突所爆發的積壓矛盾來看，執法人員的權威性、廉潔性、誠信度和財力資源的充足性，都被打上了很大的問號。
第三，執行方式方面。執行方式是指執行者之間、執行者與目標群體之間采取的互動方式，主要包括溝通、協調和強制。如前述，已有研究表明，村干部的“強制執行的直接暴力”是引發征地沖突升級的直接原因，就是說基層政府默許以及允許強征，甚至就是強征的直接實施者。不可否認，強征違反同意原則。一言以蔽之，執行方式太暴力。
第四，執行者價值取向方面。在征地實行“行政包干制”的政治環境下，有研究表明，村委會、村干部的主要角色是政府的“腿腳者”，其行為邏輯是向上級負責，并追求自我利益最大化，而基本上不顧及被征地農民的意愿、感受和情緒。
第五，系統環境。有些地方政府的轄制之下，還大量存在著“權大于法”的思維定勢，政策決定缺乏公開透明度，決策隨意性大，少數人說了算，村民自己甚至不知覺的情況下被騙征。
第六，執行機構特性。毋庸置言，基層政府的政治決定具有普遍的強制性和行政性。
5.3“政策執行綜合模型”下的農村征地沖突分析
綜合模型指出，政策執行過程中涉及的變數包括標的團體行為需要調試的幅度，標的團體對政策產出的順服，大眾的支持，媒體對問題注意的持續，充分的財政資源等。
在農村征地沖突中，標的團體行為面臨著失地的巨大喪失感及重新擇業上崗的巨大困難和身份轉換的困難，就是說農民群體這個政策的目標群體需要調試的行為幅度很大。另一方面，征地沖突的案例中都無一例外地缺少大眾順服、大眾支持，而且還缺乏充分的財政資源。
另據研究表明，導致征地沖突事件的導火索多數是征地補償款拖欠的問題，這意味著政策執行缺乏充分的財政資源，或者政策本身是缺乏縝密思考和前期調研論證的。
5.4“政策執行循環模型”下的農村征地沖突分析
政策執行循環模型視角下的政策執行過程是一個廣義的概念。共包含擬定綱領和資源分配、監督執行三個階段。這就意味著在擬定綱領和資源分配兩個階段也離不開政策對象的廣泛參與。應用于農村征地實踐，意味著征地政策文件的出臺和征地補償款關鍵節點都需要征得被征地農民的同意和廣泛參與，比如參加聽證會。
循環模型提出政策執行的三個原則：合法原則、理性原則、共識原則。而當前存在的農村征地沖突事件中，事后往往被學者和有識之士詬病為地方政府“非法”，就是說，征地沖突事件的典型標簽是非法行為，違背了合法原則。其次，就征地沖突中拒絕搬遷的農戶來說，強制拆遷的行為又違反了共識原則，這側面說明政策執行者和被征地農民之間有爭議，政策執行者的權威不夠，沒有足夠的說服力達到讓農民自愿搬遷的目的。
6解決農村征地沖突的對策建議
6.1制度方面的改革
6.1.1調整土地產權結構，保障農民的土地權力
在黨的十八屆三中全會上，中共中央對深化農村土地制度改革作出了全面部署，即在堅持和完善耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。促使土地承包經營權分離，實行農村土地的所有權、承包權和經營權“三權分置”，有序地流轉土地經營權，在放活了土地經營權的同時，又保障了承包農戶的權利。三權分置，是我國對產權結構一次新的、大膽的嘗試。 6.1.2完善土地征收制度，監督和規范土地征收權力的行使
一是完善征地程序，要完善對“公共利益”需求的界定，二是要完善征地補償機制。公共利益是服務于國家，服務于社會的。不能讓某些企業或者個人鉆制度的空子，因為個人利益而損害到公共利益，這是不可取的。因為農民和土地是國家的根本。我們一方面要擴大補償范圍，另一方面要提高補償標準，補償費用盡量與市場價格相掛鉤，真正體現出土地的價值。
6.1.3規范土地征收的同時，也要加強對政策執行者的監督管理
拒絕圈地現象的發生，嚴防耕地紅線的同時，也要加大對截留、貪污、挪用征地補償款現象的懲罰力度，保障充足的財政資源以及補償款及時發放。尤其是加強對鄉鎮干部的監督。在百姓眼中的鄉鎮干部能一手遮天，一些鄉鎮干部借征地貪贓枉法，大肆斂財，剝削老百姓的征地賠償。所以建立一支監督管理隊伍，聯系群眾，傾聽群眾的呼聲勢在必行。我們甚至可以建立專門的補償款賬戶，讓補償款直接到達農民的手中。
6.2加大失地農民就業培訓力度，完善就業環境
目前，土地仍然是農民穩定生活的主要收入保障之一，很大程度上是農民賴以生存的生產要素。當失業農民在征地后未得到安置就業或遭遇就業難時，失去土地的他們無所事事時就很容易產生抵觸心理乃至發生沖突。解決就業問題可以很好地解決他們的生活問題，減輕他們對補償款的依賴。因此，我們可以通過加大就業力度、改善就業環境來緩解征地沖突。具體如下：一是加大農村投資力度，舉辦各種就業培訓，幫助農民獲得新的生存技能，走上新的工作崗位;二是鼓勵創業，提供更多的就業渠道。地方政府在征收土地發生地發展產業的同時，要為失地農民提供良好的就業機會，鼓勵他們利用當地的優勢或資源進行自主創業。
6.3嚴格遵循共識原則，加強法律和政策的宣傳力度
政策執行過程中應當加強思想政治溝通和法律、政策宣傳力度，嚴禁使用暴力，遵循“合法、理性、共識”或者“一致同意”的總原則，盡可能地實現“和諧拆遷”。應充分了解百姓的需求，而禁止使用暴力來解決征地面臨的困難。無論是政策的擬定、資源分配還是監督執行，都應當充分保障農民的知情權和參與程度。只有加強和農民的溝通交流，注意征地拆遷工作更多使用溫和的方式方法才是征地成功的重要前提。
公開征地拆遷賠償文件。很多鄉鎮將政府的拆遷補償文件視為機密，往往不向群眾公開。不公開群眾就不理解不贊同，因此借助媒體的力量傾聽群眾的呼聲勢在必行。
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