新型城鎮化背景下土地流轉問題及其對人口流動的影響
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摘要：在梳理相關文獻的基礎上，以新型城鎮化為背景，對土地流轉政策進行了整理，探討現階段尤其是三權分置改革以來土地流轉中存在的問題，以及土地流轉對人口流動的影響，從而深入分析土地流轉與人口流動的關系。
關鍵詞：新型城鎮化;土地流轉;人口流動
中圖分類號：F301.24;C924.24 文獻標識碼：A
文章編號：0439-8114（2019）07-0153-04
Abstract： On the basis of combing the relevant literature， the land transfer policy was sorted out in the context of new urbanization， the problems existing in the land transfer as well as the impact of land transfer on the population flow since the reform of the three powers are discussed， so as to deeply analyze the relationship between land transfer and population flow.
Key words： new urbanization; land circulation; migration
1 土地流轉和人口流動
改革開放以來，隨著經濟的發展，中國城鎮化進程進入了高速發展的新階段，伴隨著農村釋放的大量剩余勞動力轉移到城市進行就業。城鎮化面臨的兩大主要問題是“人口”與“土地”，人口向城市的集聚導致人地矛盾突出，而土地流轉在一定程度上牽動著人口的流動。
經濟社會的快速發展往往伴隨著人口的大規模流動，改革開放以來中國的人口流動就是以經濟發展為導向。根據國家公布的數據顯示，1980—2010年中國的城鎮化率每年平均增長大約1.19%，就流動人口的增長而言，半年以上的流動人口對城鎮化率的貢獻率高達0.74%[1]。隨著社會的不斷發展，中國的城鎮化水平已進入了新的階段，與傳統城鎮化相比，新型城鎮化旨在促進城鄉的協調發展。新型城鎮化是以解決“三農”問題為核心，注重城鄉統籌和一體化的發展，堅持以工促農、以城帶鄉，加快城鎮生產要素向農村轉移，推進產業鏈條向農村延伸，確保農村基礎設施以及公共服務的覆蓋，從而實現“三農的城鎮化”，包括農民就業的城鎮化、農村基礎設施的城鎮化、農村公共服務的社區化，以此加快城鄉經濟社會融合發展的速度。新型城鎮化的特點表現為對土地的集約利用，堅持城鄉協調發展，調整產業結構，注重人居環境和完善社會保障體系。
隨著城鎮化的不斷發展，城市人口不斷增加，城市面積越來越大，導致人地矛盾突出，土地資源不足。在新時代背景下，一些一二線城市為了集約利用土地，著手規劃城市發展邊界，邊界之內以改造舊城為主，邊界之外以整治農村土地為主。在此背景下，一千萬畝城市建設用地之外的農村土地，成為新型城鎮化建設的關鍵所在，因此，農村土地流轉是牽制新型城鎮化的根本問題。農村土地流轉是指農村土地使用權的流轉，三權分置提出后，則指承包權和經營權的流轉。就相關研究而言，曾真[2]認為土地流轉主要包括農地的流轉、城市土地的流轉以及農村集體土地建設流轉三個方面;袁久紅等[3]從法律的角度認為這是土地權利的變動，而非資源的形態變化;孫明劍[4]認為新型城鎮化背景下的農村土地流轉與傳統城鎮化不同，主要在于對農民權利和意愿的尊重。就農村土地流轉與新型城鎮化的關系而言，土地流轉為新型城鎮化建設提供了土地資源和人力資源的雙重保障，能夠有序地轉移農村剩余勞動力，使農村勞動力持續穩定地向二三產業轉移，加速農村勞動力向非農產業的轉化。同時，新型城鎮化建設進一步加速了農村土地流轉，推動了農業化進程，這主要是由于隨著新型城鎮化的加速推進，土地資源的需求量越來越大。
人口流動廣義上是指人們為了某種特定目的，永久或暫時地從原居住地流向目的地的行為;狹義上則指暫時性的流動，不包括改變定居地的、地區間的人口遷移。目前對于人口流動的研究主要是從農民城鎮化的過程以及流動人口與城鎮化的關系著手來研究城鄉人口流動的特征、趨勢及其在城鎮化過程中的作用機制。就人口流動對城鎮化的作用而言，朱宇[5]認為城市地區二三產業擴張的重要支撐是人口流動;馬琦茜[6]認為在城鎮化的背景下，農村人口的市民化勢必會帶來農村的空心化。隨著人口流動規模的不斷擴大，一些學者開始研究人口流動與城鎮化的關聯，并從制度層面提出了建議和思考。本研究以新型城鎮化為背景，探討農村土地流轉行為以及土地流轉對人口流動造成的影響。
2 土地流轉政策的變化情況
改革開放以來，中國實行農村土地流轉已有約40年。20世紀70年代后期，家庭聯產承包責任制的實行創新了土地制度，農民擁有了土地的使用權，與此同時，土地流轉的需求不斷增加，但是在發展過程中土地產權不明確，現有的土地制度無法滿足農業現代化的進一步需求。在此背景下，三權分置應運而生，土地的所有權、承包權、經營權相分離，明確了權利主體，為土地的流轉提供了制度支撐[7]。
2.1 改革開放前的農業合作社
20世紀50年代，中國開始發展農業合作社，國家明確規定：“任何組織和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地?！苯浻苫ブM—初級社—高級社的農業合作化運動，基本完成了農村的社會主義改造，實現了農村土地私有制向公有制的轉變，各種形式的土地流轉均不能實施，這時的土地流轉以行政手段為主，通過“平調”的方式進行。
2.2 改革開放后土地流轉確立階段 1978年中國開始實行家庭聯產承包責任制，土地所有權和承包經營權相分離，土地所有權歸集體所有，農民享有承包經營權。農民擁有土地使用權后，生產積極性大大提高，促進了農業生產效率的提高，推動了農村的發展。為了進一步穩定和完善土地承包政策，1997年國務院下發了《關于進一步穩定和完善土地承包關系的通知》，同時，第七屆全國人大第一次會議進行了《憲法》修改，規定土地的使用權可以依照法律規定轉讓，這是首次對土地流轉的法律規定，標志著土地流轉的確立實施。
2.3 土地流轉政策的完善階段
進入21世紀以來，有關土地流轉的政策不斷完善。2003年頒布的《農村土地承包法》為土地流轉提供了明確的法律指導;2007年通過的《中華人民共和國物權法》對土地所有權人的權益進行了說明;2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對土地流轉承包經營權的五種形式進行了明確規定;2014年《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》正式提出了堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，鞏固和完善農村基本經營制度，進一步完善了土地流轉政策[8]。
3 農村土地流轉存在的問題
3.1 農村土地流轉市場不完善
在土地流轉的實際運作過程中，土地使用者和經營者的權利義務缺乏保護，為土地流轉工作埋下了很多隱患。就土地流轉市場而言，缺乏公平交易的平臺，流轉雙方信息不對稱，難以有效對接，造成想流流不出，想轉轉不進的情況，土地流轉的速度和規模大大降低。因此，農村土地流轉需要市場經濟的輔助，并進行相配套的社會服務，但目前農村土地流轉機制缺乏完整的市場交易制度。根據相關數據顯示，在當前的土地市場上，有50%以上的流轉土地手續辦理不規范，合同條款不明晰，土地使用者與經營者的權利缺乏保護，服務體系不完善，相關部門職能不健全。與其他市場相比，中國農村土地流轉市場發展滯后，流轉信息的收集、公布與土地經營流轉權職能不健全，致使農村土地評估發展緩慢。
3.2 土地產權制度虛化
憲法明確規定，農村土地流轉與市場化的屬性需要通過確定權證的形式獲得，但法律上并沒有明確土地所有權歸屬的情況，導致國家、集體、農戶之間土地主權界限模糊，存在主體虛化的現象，一些土地流轉項目由于權利界定不明確而被暫緩，進而造成農村土地流轉市場雜亂無序。在此情況下，農民土地產權權利缺失，農民特別是農村婦女無法享有應有的土地權利，不能獲取土地的使用價值，無權處置資產或者決定土地用途。土地產權制度的虛化與中國土地產權確權登記不足有關，現行農村土地登記內容與城市土地登記內容相比，種類單一，農民對于農地確權登記缺乏權利意識[9]。
3.3 土地流轉不規范，糾紛多發
在土地承包經營權流轉過程中，土地流轉穩定性不足是制約發展的關鍵因素。表現為非正式流轉比例較大，且大多土地主要是在同一集體內部的宗族、親戚朋友之間流動，流轉過程中市場化程度較低，多數土地流轉都不簽訂書面合同。以土地流轉期限為例，農民無法確定外出務工與土地流轉哪個收益較大，加之近些年勞動力市場的不穩定性，導致土地流轉的期限搖擺不定，難以簽訂正規合同。這種契約關系的缺乏，無法保障流轉雙方的權利和土地收益，義務關系、承包期限、土地用途等問題含糊不清。非正式的流轉協議僅僅依靠傳統習慣、鄉村倫理和個人信用來維護，不確定因素較多，導致土地糾紛多發，且無法律依據。
4 土地流轉對人口流動的影響
4.1 土地流轉加快了農村勞動力轉移
農村土地的流轉釋放了大量勞動力，解放了原來生活在土地上的農民，進一步刺激了農村剩余勞動力利用率的提高，有利于統籌城鄉一體化建設。農村土地承包經營權的流轉，方便了一大批農村勞動力進城務工，一些留守勞動力也可以選擇在土地承包業主的工廠打工，變身“農業產業工人”，大大緩解了人口城鎮化的瓶頸效應。隨著三權分置的不斷推進和土地流轉的加快，因勞動力轉移而釋放的土地資源將得到重新整合，非農主體將加入到農業生產之中，有利于農業的規?；洜I，促進農村的現代化發展，為農村勞動力的轉移提供機會。
4.2 土地流轉為農村流動人口提供了社會保障功能
土地作為一種生產資料，除了經濟學意義之外，還具有社會保障功能。1978年實行家庭聯產承包責任制以來，土地所有權和土地承包經營權相分離，在一定程度上提高了農民的積極性。然而隨著城鎮化進程的加快，城鄉之間的壁壘被打破，大量農民進城務工，導致了農村土地的荒置，同時，農民不能自由處置土地，在一定程度上限制了其擇業自由，逐步出現了“有人沒田種”和“有田沒人種”的矛盾。在此背景下，三權分置應運而生，它將農村土地承包經營權再次分離，有效破除“農村土地只有農民種”和“均田承包”的局限，為農民的生存和發展提供了多層次的需要，同時有利于非農產業進入農村市場，實現農業生產規?；徒洜I主體多元化，進一步解放“人”和“地”，促進農村生產力的發展。重要的是，農民在進城務工的同時，可以保留土地承包權，進行經營權的流轉，解決了后顧之憂，為進城的農村人口提供了社會保障的功能。
4.3 土地流轉增加了農村流動人口的經濟收入
在三權分置的土地流轉背景下，農民可以放心進城務工，土地經營權的流轉為他們解決了后顧之憂，而且還可以獲得流轉經營權的收入，農民可以把大量精力投入到非農產業上，同時獲得土地的部分收益，不僅可以促進城鎮化的發展，還可以增加農民的經濟收入[10]。另一方面，流動人口可根據自己的實際情況自愿選擇是否退出承包，有償退出承包的政策也會使他們獲得更多的補償，而且會給其他勞動力富余、想承包較多土地的農戶家庭更多的承包機會，這一切都是建立在農戶自愿的基礎上。由此可見，土地流轉為農村的流動人口增加了經濟收入，在進城務工的同時，可以為想要保留承包權的農民提供流轉經營權收入，也為自愿退出承包的農民提供補償。 5 促進土地流轉與人口流動的良性循環
5.1 推進土地產權制度改革
協調發展是新型城鎮化的關鍵所在，農業現代化則是新型城鎮化的重點，集約利用土地作為協調發展的要素之一，對產權明晰有著較高的要求。在新型城鎮化的進程中，必然涉及對農地資源的整合以及農地政策的改革，因此要對當今農村土地權屬不明、責任利益主體模糊的狀況進行整治[11]，積極穩步推進農村土地產權制度改革，建立一套符合新型城鎮化建設原則、符合農民自身利益的農村土地產權制度，為推進新型城鎮化持續發展奠定良好的基礎。當前，要不斷推進農村土地的確權工作，明確三權分置的主體，加快農民土地承包權和經營權的確權登記，以農民“自愿、自主、公平、公開”為原則，有序穩步地推進農村土地確權工作，將土地確權范圍擴大，在法律層面確定農民的土地財產權利，加快農村土地流轉的市場化進程，保障流動人口的土地權利，尤其是農地流轉中農民應有的權利，解決其后顧之憂，使流動人口能夠安心轉移到城市就業，促進新型城鎮化的進一步發展。
5.2 制定流轉后長效保障機制
現今土地流轉市場中，除了產權外，農民最關心的問題是土地流轉出去后的生存保障。就社會保障制度而言，要加快完善農村的社會福利體系，包括醫療覆蓋率的擴大、新型養老制度的探索，突破由于戶籍制度帶來的一些障礙，加快農村基本公共服務設施的建設，使農村居民享有與城鎮居民同等的社會福利[12]。在土地流轉過程中，對于自愿退出承包地的農民，積極探索長效補償機制，不能僅依靠一次性的物質補償制度，應將經濟補償與長效補償相結合，有效保障這部分農民的權利;對于在城鎮化過程中由農民轉變為城鎮居民的這部分人，要在制度上平衡戶籍差異，幫助他們完成由農村轉向城市的“市民化”轉變。就流轉后的土地而言，堅持集約利用的原則，提高土地利用效率，在實際過程中探索土地收益與長效保障相結合的機制，加快各類土地的復合利用。對于社會保障機制，要積極推進“共享式”建設，完善農村社會保障體系，從源頭上弱化土地對農民的社會保障功能，解決農民失去土地的后顧之憂，為流動人口提供更好的服務，加快新型城鎮化的發展[13]。
5.3 完善土地流轉制度，提高城鎮化水平
城鎮化水平與土地流轉制度密切相關，無論是產權制度還是流轉后的長效保障機制，歸根到底都離不開土地流轉制度，應注重與土地流轉征收補償相關的制度建設，完善相關的法律法規。根據農村土地市場的特性，以保障農民利益為核心，結合新型城鎮化的特點制定相應的土地制度;在農村土地征收過程中，加快改革戶籍制度的試點研究，降低城市對農民的接納門檻，確保農民享受城市的公共服務體系，將進城農民納入城鎮社會保障體系，尤其是在醫療教育等方面。此外，還要加快小城鎮建設，推動新型城鎮化的發展，為進城務工的農民提供更多的非農就業機會，鼓勵農民將土地通過轉包等方式流轉出去，使其轉向城市就業，加快農民的市民化速度，推動土地的流轉進程，提高城鎮化水平。
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