我國高等職業教育法規政策的現狀及思考

來源:用戶上傳      作者: 胡愛民

　　摘要：梳理和分析我國高等職業教育法規政策的發展現狀，探討高等職業教育政策法規制定和執行中存在問題，從完善高等職業教育政策法規的具體層面提出改進建議不失為當前大家關注的熱點。
　　關鍵詞：高等職業教育；法規政策；現狀；思考
　　作者簡介：胡愛民，湖南吉首大學教師，云南師范大學教育科學與管理學院在讀研究生。
　　中圖分類號：Ｇ718.5文獻標識碼：Ａ文章編號：１００１－７５１８（２００８）０３－００19-04
　　
　　改革開放以來，我國綜合國力不斷提升，經濟結構發生了很大的變化，使社會職業崗位的總體結構產生了一系列變化，高新技術廣泛應用，第三產業蓬勃發展，需要大批生產、管理、服務第一線的高技能人才。走新型工業化道路，推進城鎮化建設，解決“三農”問題，緩解就業壓力，必須大力發展高等職業技術教育。高等職業技術教育政策直接影響著高等職業教育的發展，建立健全高等職業教育政策法規是發展高等職業教育的關鍵。
　　
　　一、高等職業教育發展與社會需求現狀
　　
　　近20年來高等職業教育取得了長足進步，２００５年《國務院關于大力發展職業教育的決定》中明確提到“十一五”期間高等職業院校將為社會輸送1100多萬名畢業生。2006年我國高職高專院校有1091所，占全國高?？倲档?0.9%，在校生數713萬，占高校在校生總數的47%，高等職業教育的快速發展成績是可喜的。2006年第三季度，中國勞動力市場信息網監測中心對全國100個城市的勞動力市場職業供求信息進行了統計分析。這100個城市分布在全國各大區域，擁有市區人口1.42億人，占全國地級以上城市市區人口的54.7%；擁有市區從業人員(含城鎮個體勞動者)5081萬人，約占全國地級以上城市市區從業人員的58.4%。從供求狀況對比看，各技術等級的求人倍率均大于1，勞動力需求大于供給。其中求人倍率較大的是高級工程師、技師和高級技師，其求人倍率分別為2.52、2.06、1.91。勞動力市場中高技能人才依然供不應求。我國城鎮的1．4億名職工中，高級技工只占到５％，在全國７０００萬產業工人中，高級工只占３．５％。據廣東省勞動部門的初步統計，２００５年，廣東對高級技術工人的需求總量為５０２萬人，缺口為１３０萬人。這說明一方面生產服務一線技能人才特別是高技能人才嚴重短缺，廣大勞動者的職業技能、創業能力與勞動力市場需求有較大差距；另一方面也說明高等職業教育雖然在數量上增加了，但辦學機制不夠靈活，人才培養的數量、結構和質量還不能很好地滿足經濟建設和社會發展的需要。究竟是什么原因導致這種后果呢？政策上的不完善仍然是其中的主要原因之一。
　　
　　二、我國高等職業教育政策法規現狀
　　
　　自20世紀80年代以來我國高職教育政策法規經歷了從模糊到逐漸清晰的過程，有關高等職業教育的政策法規基本有如下的內容：1985年5月《中共中央關于教育體制改革的決定》提出“大力發展職業技術教育”，“以中等職業技術教育為重點”，“同時積極發展高等職業技術院校”；1994年，在全國教育工作會議上提出“三改一補”的發展高等職業教育的方針；1996年全國人大通過了《中華人民共和國職業教育法》；1997年原國家教委頒布了《關于高等職業學校設置問題的幾點意見》；1998年8月頒布了《中華人民共和國高等教育法》，12月，教育部提出了《面向21世紀教育振興行動計劃》；1999年1月，教育部、國家計委印發《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業教育的實施意見》；6月，頒布了《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，提出通過多種形式積極發展高等教育，大力發展職業教育；2000年1月，教育部下發《關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》提出高職高專教育人才培養模式的基本方針與基本思路；國家教育部頒布了《高等職業學校設置標準（暫行）》的通知，此標準于２０００年３月１５日開始執行；6月還下發了《關于加強本科院校舉辦高等職業教育管理工作的通知》；2002年國務院頒布了《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》和關于《加強高職(高專)院校師資隊伍建設的意見》；2004年9月教育部等七部門聯合頒布《關于進一步加強職業教育工作的若干意見》；2005年10月又頒發了《國務院關于大力發展職業教育的決定》，加強了對職業教育工作的領導和支持。
　　
　　三、高等職業教育政策存在的問題
　　
　　我國高職教育的發展進步是有目共睹的，有關高等職業教育的政策也是較多的，但從整體上看，高職教育仍然是我國教育事業的一個薄弱環節，發展不平衡，投入不足，辦學條件差，辦學機制以及人才培養的規模、結構、質量還不能適應經濟社會發展的需要，高級技工或技師不僅在數量上奇缺，而且在質量上也存在一定的缺陷，即他們的知識結構還不能完全適應和滿足企業的需求。按現存問題分析，在政策方面主要存在以下幾個方面的問題。
　　（一）政策導向出現偏差。政策是指人們在一定歷史時期的路線方針和行動準則。我國自董仲舒“罷黜百家，獨尊儒術”以來，儒家“學而優則仕”的思想幾千年來禁錮著人們的頭腦，覺得只有從政做官才是莘莘學子寒窗苦讀最好的出路，為官之人才能光宗耀祖，而處于生產服務第一線的人就缺乏此種榮耀。在這種情況下，政策的引導顯得非常重要。我國高校1999年擴招大大地刺激了高中的發展，北京升入大學的比例已達到1：1，考生只存在選擇哪個大學入學的問題，基本不存在升學的問題。在高層次高學歷的社會需求驅動下，在人們“學而優則仕”的思想指導下，大家都選擇讀高中而放棄選擇中等職業學校，使高等職業教育的發展缺乏堅實的根基。另外，在高考招生順序上，高職被定位為高等教育的一個層次，最后一批錄取，導致社會大眾普遍覺得高職教育是最差層次的高等教育，使得高職學校招生困難，招來的生源不盡人意，而且報道注冊率低。政府的政策導向不僅沒有改變人們對高等職業教育的偏見，反而加深了人們對高等職業教育的鄙視態度，使薄弱的高等職業院校更加勢單力薄。
　?。ǘ┲贫ㄕ叻ㄒ帟r考慮欠完善。高等職業學校以服務社會主義現代化建設為宗旨，以培養數以千萬計的高技能專門人才為己任，與普通高等院校在許多方面都存在不同的辦學思路。雖然在我國1998年頒布的《高等教育法》中，第68條規定：“本法所稱高等學校是指大學，獨立設置的學院和高等?？茖W校，其中包括高等職業學校和成人高等學校。”但《高等教育法》中沒有體現高等職業院校的特殊性，如：關于高等職業院校教師的專業職稱的評定問題，在《高等教育法》中第47條規定高等學校實行教師職務制度。高等學校教師職務根據學校所承擔的教學、科研等任務的需要設置，教師職務設助教、講師、副教授、教授。高等學校的教師取得規定的職務應當具備下列基本條件：（一）取得高等學校教師資格；（二）系統地掌握本學科的基礎理論；（三）具備相應職務的教育教學能力和科學研究能力；（四）承擔相應職務的課程和規定課時的教學任務。這些規定顯然是不符合高等職業教育教師職稱評定現狀的。普通高等院校與高等職業院校教師職務的評定是不能一概而論的，最明顯的區別就在于普通高等院校教師的學術型與高等職業院校教師“雙師”型的區別，不管是學術型還是“雙師”型在服務社會主義現代化建設中都顯得非常重要。高等職業院校并不包含在普通高等院校之中，而與普通高等院校處于平行發展之列。因此，政策法規的制定應從多方面考慮。

　　 （三）政策法規前后相沖突。1994年在全國教育工作會議上提出“三改一補”的發展高等職業教育的方針之后，高等職業院校得到蓬勃發展。發展的定位就是?？茖哟?，高等職業學校鮮有本科層次或沒有研究生層次的設置。2004年9月教育部等七部門聯合頒布《關于進一步加強職業教育工作的若干意見》，規定從2004年起到2007年，?？茖哟蔚穆殬I院校不再升格為本科院校，目的是要鞏固和加強現有職業教育資源，促進職業院校辦出特色，提高質量。但是限制?？茖哟蔚穆殬I院校升格為本科院校就能促進職業院校辦出特色、提高質量嗎？回答顯然是否定的。具體問題需要具體分析，不能一刀切，問題的關鍵在于怎樣用政策法規規范、引導高等職業教育的發展，而不在于行政規定專科不再升格為本科。1999年1月，教育部、國家計委印發《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業教育的實施意見》提出“三不一高”，即對高職畢業生不包分配，不發教育部印制的畢業證內芯，不發普通高等學校畢業生就業派遣報到證，教育事業費以學生繳費為主，省級財政補貼為主，也就是按教育成本進行高收費。同是通過國家高校招生考試，同是社會主義建設所需人才，為什么就不能享受與普通高校學生一樣的待遇呢？以上提及的政策與《高等教育法》中第16條規定的“高等學歷教育分為?？平逃?、本科教育和研究生教育”；第68條中規定“本法所稱高等學校是指大學，獨立設置的學院和高等專科學校，其中包括高等職業學校和成人高等學校?！钡膬热菔窍鄾_突的。這些政策對高等職業教育的定位顯然是不合理的，限制職業教育向縱深發展，使得中職學?；蚋呗毟邔W校成為普通高等院校的預備班，造成職業教育的嚴重浪費，影響了職業教育事業的發展。
　　 （四）政策支持力度不夠。高等教育“大眾化”之后，普通高等院校的畢業生就業越來越難。雖然，社會緊缺大批應用型高技能人才，學術型的普通高等院校的畢業生卻不能適應社會的需要，導致出現供需不能通融的局面。怎樣才能解決這一問題呢？大力發展高等職業學校不失為一條解決途徑。大力發展高等職業學校不是講講就可以的，最主要的是需要政府大量的配套資金支持。在2005年頒發的《國務院關于大力發展職業教育的決定》中雖然在第８點第2６條中提到：從２００６年起，城市教育費附加安排用于職業教育的比例，一般不低于２０％，已經普及九年義務教育的地區不低于３０％。然而職業教育的缺口太大，國家政策幫扶的力度卻非常有限。同時，在財力緊缺的情況下，還存在資金使用不到位及浪費現象，大力發展高職教育并不令人樂觀。
　　 （五）政策指導不力。我國高等職業教育起步遲，在建校上通過“三改一補”發展而來，許多方面沿用普通高校設置方式演變而來，缺乏自身的特點。每講到辦高等職業教育都會提到要辦出自己的特色，真正要辦出自己的特色并不容易。有關高等職業教育的政策法規規定的條文大而不具體，很多條文缺乏實施細則，也沒有處罰的標準，存在指導不到位的問題。再加上政策法規執法主體混亂，政策規定職業教育由教育部總體規劃，但勞動部門又負責一些職能，導致出現各自為政的現象，使一些高等職業院校在謀求自身發展時左右為難，無所適從。如遇到教育部門和勞動部門難以協調的問題，即使對學校發展非常緊要也只好草草了之；高職高專學生畢業時既要通過高等職業學校拿畢業證，又要通過勞動部門拿職業資格證，遇到學校與上級哪個部門沒協調好的情況時，更是麻煩。
　　
　　四、對高等職業教育政策法規制定的建議
　　
　?。ㄒ唬┯^念的改變是關鍵。常言說：“思想是行動的指南?！币淖兏叩嚷殬I教育的社會地位，在制定政策法規時，就要樹立高等職業教育與普通高等教育同為高等教育的類別，應該并列發展的觀念，特別是在現行高等職業教育非常薄弱，而社會又急需大批應用型高技能人才的情況下，更應樹立技術運用與學術科研同樣重要，兩條不同路徑同樣通向成功的觀念，要通過政策宣傳、輿論引導提高技術應用型人才的地位，加大高等職業院校的招生比例。建議修訂《中華人民共和國高等教育法》，添加有關高等職業學校的特定內容，完善《高等教育法》對高等職業教育的指導與規范；建議在高等職業學校的定位上，明確高等職業教育分為大專、本科、研究生三個層次，有關部門制定出細致全面的不同層次高等職業教育所必須具有的條件細則，規范發展，允許高等職業學校在達到一定標準后逐步升級，提高高等職業教育的辦學層次；建議在高考招生制度上象招考藝術院校類考生一樣錄取職業學?？忌?，不僅考文化而且考專業，與普通高等學?？忌浫]有嚴格的先后順序，這樣做，既有利于中職學校的發展，又有利于職業院校培養質量的提高，使人們逐步改變對高等職業教育的鄙視態度，使政策法規發揮正確的導向作用。在可能的地區延長義務教育的年限，將中等職業教育納入義務教育的體系，不僅能促進高等職業教育的發展，為高等職業教育提供堅實的根基，而且能大力推進當地經濟發展，推遲社會就業的時間，提高社會勞動力的整體素質。
　?。ǘ┘哟筘斦С值恼吡Χ取私猓?007年教育部在全國范圍內投資支持100所示范性高等職業院校，建議國家在支持這100所示范性高等職業院校時也象支持“211”工程學校一樣堅決有力，減少盲目性，使有限的資源發揮出更好的效益。建議大力鼓勵積極發展民辦高等職業教育，特別是積極鼓勵民辦高等職業教育以合資的形式參與辦學。2006年我國高職高專院校有1091所，占全國高校的60.9%，學校數量并不少，只是嚴重缺乏建設資金、正確的辦學思路和管理機制。質量是培養人才的關鍵要素，提高辦學質量，積極鼓勵民辦高等職業教育以合資的形式參與辦學，充實學校的辦學資源，加強管理規范，增強靈活性，加速學校的內涵發展，謹遵辦一所學校就將一所學校辦好的理念，才能減少資源的浪費。在《中華人民共和國民辦教育促進法》第6章第38條中提到：“捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優惠政策。出資人要求取得合理回報的民辦學校享受的稅收優惠政策，由國務院財政部門、稅務主管部門會同國務院有關行政部門制定?！被貓蠹热皇呛侠淼?，就不應有要求不要求之說，只是盡快出臺政策支持、規范和引導的問題，以使民辦高職教育能夠放開手腳大步向前，改善高職教育資金嚴重不足的狀況。建議鼓勵企業積極參與職教。制定法律政策保障企業對職業教育費用以不同形式分擔的機制，如提供規定數目的實習崗位與技術指導，如果不能提供實習崗位與技術指導，就交納一定崗位和技術指導的費用；通過減免稅收等政策，鼓勵企業與高等職業院校聯合辦學等。
　?。ㄈ└母锔叩嚷殬I學校的人事政策。高等職業院校的教師總體上存在結構不盡合理、實踐能力偏弱、培養渠道相對貧乏等情況。為切實推進高職院校的師資隊伍建設工作，建議改革現行的高等職業學校的人事政策，放寬編制的限制，建立教師“良性流動”制度，讓更多優秀的理論教師和企業技師到職校來任課，帶動教學質量的提高，定期安排任課教師到企業去體驗實踐，加強教師職后培訓；建議教師評定職稱以雙項考核評定的形式進行，既考核理論也考核實踐操作。在高等職業學校中只有經過了雙項考核的教師才具有專業技能教師的資格，在工資發放中按教師考核的操作等級發放專業津貼。
　　（四）完善高等職業學校畢業生證書制度。1999年，中共中央、國務院《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》要求在全社會實行學歷證書、職業資格證書并重的制度。學生不僅要從學校拿學歷證書，還要從勞動部門取得職業資格證書，這樣很麻煩。建議制定高等職業學校一證制度，設立全國職業資格考試機構，高等職業學校的學生在校期間必須參加本專業的職業資格考試（既包括專業理論也包括專業操作技能），才能拿到畢業證書。畢業證書由教育部統一制定內芯，涵蓋職業資格，使高等職業學校畢業生一畢業就可就業。2000年3月，勞動和社會保障部頒布了《招用技術工種從業人員規定》，其中確定90個工種職業須持有職業資格證書就業。建議擴大職業工種準入數目，提高我國勞動力素質，推進我國工業化進程。

　?。ㄎ澹┙⒍ㄆ谠u估指導的政策。健全高等職業學校質量評估機制和評價指標體系，堅定走內涵建設發展道路，從提高學生的就業能力、提高師資水平等方面全面提高高等職業教育質量，建立具有高職教育特色的教育運作系統，使高等職業教育逐漸辦出層次、辦出質量，滿足社會對中、高級技師、技工的需要。建設制定政策法規規定：每年定期出版《高等職業教育年度報告》，明確《高等職業教育年度報告》的職責主體、內容、時間、下一年建議等具體細則，為高等職業學校的發展提供正確的參考與依據。在高職院校的評估政策制定中體現既重理論又重實踐的要求，數量和質量協調發展的導向，以防出現走極端現象。
　　
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