基于治理體系創新的學習型社會建設路徑研究
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【摘 要】治理體系創新的關鍵是參與公共服務的各主體之間要突破原有關系瓶頸，形成一種需求導向、共同參與、協同發展、靈活高效的“新型關系”。學習型社會建設同樣面臨“新型關系”的建構，通過分析學習型社會建設的研究進展和實踐特質，引導治理體系的系統創新，才能豐富各主體積極參與學習型社會建設的路徑，形成更多具有親和力的終身教育與學習服務形態，真正滿足人民群眾多元學習的需求。
【關鍵詞】學習型社會;治理體系創新;建設路徑
【中圖分類號】G720
【文獻標識碼】A
【文章編號】1001-8794（2019）06-0013-05
一、基于治理體系創新的學習型社會建設路徑的研究進展
學習型社會的治理體系創新，是自上而下政府主動引導與自下而上人民群眾積極追求的有機融合。近年來，學界在終身教育、終身學習、學習型社會、學習型城市、終身教育體系等方面做了較多的比較研究，涌現出一批學術成果，為學習型社會建設路徑設計出更為清晰的前景。
1.建設路徑的源起：學習型社會的內涵研究
學習型社會的概念最早是由美國學者哈欽斯提出，在理論指導實踐的深化過程中愈發為我國學者重視。顧明遠、石中英從概念的歷史出發，得出結論認為：學習型社會就其形式來說，是要創造一個全民學習和終身學習的社會;就其實質來說，就是一個“以學習求發展的社會”。[1]表明學習型社會是以“學習”為核心的新的社會形態;朱新均對學習型社會內涵從體系構建、條件保障和價值追求角度進行了進一步闡述，認為學習型社會是以社會學習者為中心，以終身教育體系、終身學習服務體系、學習型組織為基礎，以形成終身學習文化為基本特征，能保障和滿足社會成員學習基本權利和終身學習需求，從而有效地促進社會成員全面發展和社會價值充分實現，是社會可持續發展的一種開放、創新、富有活力的新型社會。[2]上述論述表明，學習型社會服務的對象是全體社會成員，服務方式是提供學習幫助，服務的基礎是發展教育。內涵中最為核心的元素是學習對個體發展的重要性，特別是公民的教育權、學習權得到了前所未有的關注，教育權、學習權不僅是“生存權利”，而且是“生活的部分”。而保障這一權利實現的經濟社會發展水平和政府管理架構優化卻是階層產生訴求的真正內因。正是基于權利訴求背后的經濟關系和社會關系為人們所忽視，學習型社會的補償作用才有更加積極的意義。學習型社會是一種新型的社會形態，是教育與社會、政治、經濟密切交織的過程，而教育是附屬社會的一個體系。教育本身從未停止發展，它傳播著人類最高尚的理想。[3]學習型社會建設應當以教育為基礎，在更廣闊的社會體系范圍內服務人的幸福生活，這是學習型社會建設的價值所在。
2.建設路徑的辨識：學習型社會的特征研究
學習型社會基于社會形態變化及其價值成功轉換的視角而提出，是對未來社會理想形態的一種向往和追求。[4]人人向往的學習型社會應當有著自身的獨特標識，學習型社會的建設者才能從此岸到達彼岸。從“社會”角度看，學習進程的終身性依賴良好的社會生態，社會的教育責任催生著服務、引導終身教育和終身學習的資源、組織和活動的普遍化，而且要求教育與學習服務的供給持久充分。張春龍認為，開放、共享與創新的社會機制是學習型社會的保障，是學習型社會的重要特征。[5]學習型社會建設首先需要社會的自我改良與自我完善。從“學習”角度看，學習機會的開放性應當尊重學習者的個體意愿與精神追求，以學習者為中心的教育教學組織方式，主要體現在學習者對學習什么、怎么學是否有自由選擇的權利，是否發自內心的本質意志;同時，學習者應當積極追求、珍惜教育與學習的機會。對學習者個體而言，學習不僅能夠獲取知識和技能，而且能夠實現“精神安頓”和歸屬感。學習型社會是“社會”和“學習”二者的有機結合，最終能夠觀察到由此產生的顯性價值（知識創新、經濟發展）和隱性價值（人的教化和社會的文明和諧），其中治理體系創新、培育良好的終身教育社會生態是政府重要的職責，也是政府對教化職能的堅守。政府應當從“社會”和“學習”兩個維度提供有效的引導，并逐步營造氛圍和改善條件，實現學習資源的共享和學習條件的便捷。
3.建設路徑的梳理：學習型社會的載體研究
郝克明認為，學習型城市是學習型組織、學習型社區包括整個學習型社會的主要承載體。[6]我國學習型社會建設的發起主要依賴黨和政府以學習型城市建設為抓手的系統性制度設計與實踐推進。葉忠?；仡櫍覈鴮W習型城市建設是一種“雙推動機制”（政府推動與社會推動相結合），從2011年起，我國學習型城市建設已經進入發展提升階段，特別是基層社區和單位自治力，在建設學習型城市中起著基層社區和單位的自治作用。[7]也就是說，我國學習型社會建設是以綜合服務條件比較優越的城市為主要承載體，體現了先易后難的理念，讓人民群眾能夠盡快享受到更好的公共服務。從另一個角度看，社區自治在學習型城市建設提升中內驅力得到逐步釋放，“社區自治”的提出說明學習型社會建設著力點發生了認識轉型（雙推動機制）和路徑轉變（重心向基層下移）。20世紀末以來，我國已有近百個市（地）級以上城市先后提出建設學習型城市的目標并進行了實踐探索，積累了包括社會組織參與治理等寶貴經驗，受到國際社會高度關注?！督逃康绕卟块T關于推進學習型城市建設的意見》（教職成〔2014〕10號，以下簡稱《意見》）進一步提出了“培育多元社區教育主體”“提高社區治理能力，推動社會治理創新”等治理要求?！吧鐓^自治”“社區治理”等概念的提出表明，“雙推動機制”的承載網絡體系已逐步健全，管理方式也向治理轉型，發展提升階段的載體建設對推進治理體系創新提出新的要求。
4.建設路徑的評價：學習型社會的監測研究
以評促建是政府重要的行政手段，學習型社會監測的運用對發現問題、改進工作具有重要價值，而監測技術卻需要理論的積極支持，確定監測因變量需要理論與實踐的有機結合。建立科學權威的學習型監測體系是政府與智庫的共同任務，也是學者的職責。在北京召開的第一屆全球學習型城市大會達成的《學習型城市主要特征》是全球諸多專家學者智慧結晶，是推進監測工作的巨大突破，而且大部分指標是定量的，相關數據可從城市各個主管部門直接獲取，使評價工作可以有效展開。其中在一級指標“學習型城市基礎條件”中，專門提出“治理和各界參與”“愿景及堅定的政治意愿與承諾”兩個二級指標，對公共政策制定及協作機制、參與機制予以明確的要求。從我國學習型社會建設的特點出發，《學習型城市主要特征》還需要因地制宜進行完善，葉忠海呼吁加快推進監測工作，并認為“社會學習指數”的指標體系和計算方法，具有開創性和探索性。[8]學習型城市的監測是公共政策評價的重要手段，運用“社會學習指數”構建監測體系還需要進一步實踐檢驗，監測體系多元將進一步豐富學習型社會建設的評估手段，為政府提供更科學、更全面的決策參考。根據教育部的部署，我國已有城市正在開展學習型城市的監測工作。 二、基于治理體系創新的學習型社會建設路徑的實踐特質
政府以學習型城市建設為載體，積極主導并加快推進學習型社會建設，這是學習型社會建設的重要基礎?！兑庖姟访鞔_指出，各地要將學習型城市建設列入當地經濟社會發展規劃，明確和細化學習型城市建設的目標、任務、路徑及步驟。徐娜認為，政府的角色就是對政府進行流程再造，實現政府在創建學習型城市過程中的保障職能。[9]筆者認為，一個完整的建設路徑應當由建設能力、具體措施和建設成效三方面組成。
1.經濟社會發展水平決定了建設能力
一般情況下，一個地區的終身教育體系和學習型城市建設進程與經濟社會發展水平存在一種良性互動關系。[10]學習型社會的建設目標是政府發揮主導作用的重要體現，也是經濟社會發展的必然要求?！兑庖姟诽岢鑫覈ㄔO學習型城市的總體目標是，在全國各類城市廣泛開展學習型城市創建工作，形成一大批終身教育體系基本完善、各級各類教育協調發展、學習機會開放多樣、學習資源豐富共享的學習型城市。目前，我國已有多個城市提出自己的建設目標，這些目標的提出可以說是地區經濟發展水平的現實映射，從目標的角度剖析發展的問題，重點是供各地比較推進的差異和可供借鑒的方面。比如：CD市在“CD市關于推進學習型城市建設的意見”中提出，將建成具有CD特色、中西部領先、全國一流的學習之都，推動CD成為全國領先的創業之城、創新之都;TY市在“關于進一步推進學習型城市建設的實施意見”中提出，將建設成為終身教育體系基本完善，各級各類教育協調發展，學習機會公平多樣，學習資源豐富共享，人人皆學、時時能學、處處可學的學習型城市，使學習成為市民生活的新常態;筆者所在的城市在《關于建設學習型城市的決定》中提出了確立先進的學習理念、健全系統的學習體系、形成社會化學習網絡和建立科學的人才培養機制。這些建設目標的提出，真正的決定力量主要還是地方經濟社會發展的水平，以及在此基礎之上的政府意愿，是二者的有機結合。上述目標的制定是地方經濟社會發展水平的自發要求，也是一種基于破解新的發展瓶頸的包括教育事業的全體系建構，為治理體系創新、政府與各社會主體廣泛互動拓展了空間。
2.法律制度政府政策明晰了具體措施
推進學習型社會建設的政治意愿往往通過政策法律制度予以明確。從國家層面看，目前，盡管《中華人民共和國教育法》提出發展現代國民教育體系和終身教育體系，來促進教育的平衡性，但是，我國還沒有一部終身教育和終身學習方面的法律法規。福建、上海、太原、河北、寧波、成都等地已出臺本地區的《終身教育（社區教育）促進條例》，進行了積極的立法探索。陳宜安等指出，立法先行，可以保證終身教育從一開始就能有正確的方向、有序地持續展開，防止朝令夕改，預先排除阻力，從而保證學習型社會建設少走彎路、健康發展。[11]立法不僅是一個技術問題，也反映了地區和城市將政治意愿以立法的形式表明自己的態度與決心。法要成為“良法”，需要明確學習型城市建設的路徑和具體方法，從而強化政府職責，有效推動治理體系創新。比如：“SH市終身教育促進條例”提出創新性舉措：“各級人民政府及其部門可以通過購買服務的方式，將企業、民辦非企業單位開發的教育學習資源用于終身教育?！薄癗B市終身教育促進條例”也有類似表述。除了地方性法規外，各級政府及相關部門制定的大量的發展終身教育、促進終身學習的文件，均對學習型社會建設方向和方法提出了明確的要求。問題在于，由于行政執行力的不足、社會治理的缺失和學習需求引導不夠，導致一些措施未必能夠有效實施或者持久推進，這也是個別地區難以加快推進學習型社會建設的主要原因。對此，《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》（教職成〔2016〕4號）提出：“推動社區教育服務社會化，推進社區教育領域政府購買服務的試點工作，探索通過政府購買、項目外包、委托管理等形式，吸引行業性、專業性社會組織、社區社會組織和民辦社會工作服務機構參與社區教育?！睆膰覍用鎸Ω髦黧w的參與路徑做了系統性指導和強調。
3.社會各界積極行動鞏固了建設成效
如上所述，學習型社會建設的成功與否，關鍵是經濟基礎、政治意愿與法律政策、社會行動要形成一個閉合的“完形”，要將具體措施通過有效路徑一一予以落實。
首先，政府承擔了推進學習型社會建設的一系列組織建設和職能，主要呈現以下成效：一是普遍設立議事機構。推進學習型社會建設需要政府所有部門配合，這就需要一個強有力地統籌領導此項工作的協調機制。二是大力發展教育事業。加大了本地區學前教育、基礎教育、職業教育和高等教育的投入，積極打牢學習型社會建設的根基。三是加強隊伍建設。終身教育（社區教育）工作者隊伍建設實現了從無到有、到專業化的過程。四是設立專項經費支持。比如：江蘇省印發的《關于加快發展社區教育的實施意見》（蘇教社教〔2017〕1號）明確了“各地要把社區教育經費納入本級財政教育經費預算，縣（市、區）財政按常住人口每年人均不低于4元的標準安排社區教育經費，現行標準高于4元的地區仍按現行標準執行，并根據實際情況逐步增長”。筆者所在的城市出臺相應的文件，并將這一規定納入對轄市（區）政府的年度考核中，進一步推動政府將文件變成行動。五是統籌研究力量。各地紛紛成立終身教育學會、成人教育協會，建立了一支高素質的專兼職研究隊伍，聚力相關課題研究，為政府決策提供了有力的支持。
其次，社會各界積極參與學習型社會建設。治理并不否定政府應當承擔的責任，不是“國退民進”，而是齊頭并進，這才是一種良性互動，才能持久助力學習型社會的有序建設。實踐表明，在學習型社會建設進程中，雖然治理體系創新不那么令人滿意，但建設路徑的多元化、多態化已初見端倪，一種支持社會各界廣泛參與的“新型關系”正在有序構建。比如，理念上注重熟人社會的建設，讓更多的“單位人”對社區有歸屬感;認識上重視基層作用，培育終身教育與學習的基層生態，引導助力更多的草根學習組織形態;機制上發揮市場作用，形成社會化的學習網絡體系，鼓勵引導行業企業和優秀的培訓機構參與社區教育;保障上已經將政府購買終身教育服務將納入社會治理體系;價值追求上，注重教化作用，注重教育對人的精神安頓?？傊?，培育治理也不是完全否定政府管理的重要性，治理也需要在政府的統籌下依法推進，是對公共服務的重要的供給側改革。 三、基于治理體系創新的學習型社會建設路徑的系統創新
綜上所述，一個地區各類教育的不均衡不充分發展是學習型社會建設的制約因素，而經濟社會發展水平對教育供給的制約是關鍵因素;除此之外，還有制度建設、政府決心、監測評價和治理不足等諸多瓶頸因素。陳廷柱提出，在理解學習型社會的問題上需處理好四對關系，特別是側重于對學校教育的改造還有強化社區的教育功能的問題。[12]上述觀察表明，學習型社會建設路徑要系統創新，要凝聚共識和培育生態，就要從頂層設計上積極構建政府、市場、社會、民眾之間的“新型關系”。不僅需要學校教育的提檔升級，強化社區治理的教育功能，而且要打通學校與社區的壁壘，實現政府的、民間的力量協同作用，特別是調動社會組織和居民個體參與學習型社會建設的積極意愿，推動各類學習型組織和學習共同體的培育，才能更加接近預期建設目標。
1.明確政府職責：持續深化終身教育的意愿和行動
知易行難，學習型社會建設的關鍵在于政府責任的落實和治理發育的成熟，二者缺一不可。要繼續發揮黨委領導、政府主導作用，通過統籌領導、系統規劃、財政支持、表彰激勵等多種方式，推動治理體系創新。要堅持持續優先發展教育事業，加大各類教育學習資源的服務供給，形成較為完善的終身教育體系和終身學習服務體系;政府要完善機制，對各相關部門進行考核，落實各部門相關“教育職責”破解教育是教育行政部門的事這樣一個片面的觀念;各部門要根據總體目標任務，將“教育職責”的相關要求與本部門工作有機結合，用足用好部門資源，積極創新建設舉措，有效發揮協同作用，共同推進教育事業發展，使具體措施落地生效。同時，政府應加大學習型社會建設監測工作力度，從而發現短板，引導財政資金的調節和資源的重新配置，配合加強學習型社會建設的系列宣傳，最終形成全社會的共識和對階段性成果的認可。
2.完善教育體系：持續優化終身學習的資源和條件
如何加大教育的供給力度，教育部門要在黨委政府的領導下，依托國民教育體系、繼續教育體系、社區教育體系三大體系，初步構建起全民終身學習的立交橋。一是持續推進普教與職教融通機制，普通學校加強職業啟蒙教育，職業學校為普通學校開設職業發展課程，普通高中學生可自愿地轉入職業學校，實現普教與職教的有效溝通。二是構建人人能學的繼續教育體系，依托學校、社區教育機構和行業企業、優秀培訓機構發展繼續教育，促進人的職業生涯最佳發展。三是構建人人樂學的社區教育體系，積極完善重點人群的教育工作。特別是要向農村傾斜，統籌發展城鄉社區教育，創設更多的農村成教富民培訓項目。依托教育資源，通過加強教育集團、學習平臺、學習資源和學習服務網絡建設，增加終身學習資源的整合和供給，讓每個人都能學得便捷和自由。
3.鞏固服務陣地：加快推進社區教育的轉型和發展
學習型社會建設不能忽視我國社區教育快速發展產生的積極作用。社區教育的布點狀況和服務水平也是社會治理發展程度的反映，需要政府加大扶持力度，也需要吸納有意愿的行業企業和社會培訓機構、社會組織積極參與。當下，薄弱地區應進一步完善社區教育網絡體系建設，加快布點，用好學校資源和文化體育資源，要配備適需的人、財、物，形成初始服務功能;發達地區的社區教育要豐富內容、創新形式、提檔升級。社區教育各參與主體要遵循這樣一個總體發展趨勢：一是社區教育要從強身健體向聚焦富民轉型。社區教育要進一步發揮教育助力富民功能，要與社區經濟社會發展相結合，甚至要走在經濟社會發展的前沿。二是社區教育管理要從注重數量向提高質量轉型。要改革社區教育的管理考核辦法，特別是對管理干部隊伍的考核，聚焦項目建設，聚力品牌培育，要從單純注重數量考核轉向數量與質量并重，真真切切把高質量惠民服務落到實處。三是社區教育要從專注供給向有效對接轉型。社區教育機構要轉變工作思路，提高服務效率，要從專注擴大供給向精準服務轉型;同時，社區教育教學要推進分類施教，研究創新教學方式，特別是移動學習發展的新趨勢，要通過教學改革，切實提高居民對社區教育的滿意度。
4.培育社區治理：持續激活終身學習的組織和細胞
在“新型關系”培育進程中，持續激活終身學習的組織和細胞尤為重要，也是治理精神的反映。在社區基層，學習型組織是學習型社會建設的基石，學習型組織建設是社會履行教育功能的重要體現，既需要統籌指導，又要充分發揮各自的主觀能動性;培育社區治理，既注重終身學習理念宣講、學習基礎條件的完善，又要推動學習項目和學習活動的創新、自我管理、組織愿景和共識的達成。另一方面，社會組織的蓬勃興起得益于政府對公共服務的變革與市場經濟“看不見的手”的作用，政府為了破解過去包辦社會服務功能產生的服務短缺、效率低下、資源浪費等問題進行制度創新，是社會從管理走向治理的重要表現形式。社區教育任務要落地、落實，就必定要有與社會治理的真切交融、與社區治理的深度交集。[13]當前，社區教育正在向社區學習轉型，[14]根據這一新趨勢，社會組織助力社區教育發展將成為治理發育的重要形態。既有學會、協會、培訓機構、民非綜合體等多種有形社會組織參與社區教育，更有形式多樣的泛在的草根學習團隊、活動小組等學習共同體，他們的活躍程度也反映了社區治理的發展方向。
政府工作的改進對學習型社會建設影響深遠，德魯克指出，我們必須找出哪些面向社區和社會的政府計劃和工作的確能解決問題。[15]在加快學習型社會建設的體系建構中，我們有很好的經驗總結和理論提煉，也可能會忽略一些核心問題，比如我們取得的進步過于依賴于政府強大的管理權威，而忽略時代巨變的內生力量，這種調整為治理所需卻又難以推動。推進治理體系創新，助力學習型會建設，我們不僅要善于發現政府的有效舉措，幫助政府做更優化的決策，更要善于培育、支持社會力量幫助政府解決紛繁復雜的困難，積極補位，共同完善學習型社會建設路徑，才能真正推進經濟社會與人的和諧發展。
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