高校財政專項資金績效評價研究
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【摘要】 財政專項資金是高校財政撥款的重要組成部分。近年來，高校獲得的財政專項資金在總經費中所占的比重逐年增加，如何優化資源配置、加強資金管理、提高資金使用效益，成為財政部門及高校關注的重點，關于財政專項資金績效管理的研究和實踐也日趨活躍。文章以Z大學“雙一流”專項資金為例，剖析當前高校財政專項資金績效評價工作中存在的問題，并提出幾點建議。
【關鍵詞】 高校;財政專項資金;績效評價
【中圖分類號】 F810 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1002-5812（2019）07-0077-03
一、高校財政專項資金績效評價的研究背景和現狀
績效管理理論出現于上世紀30年代。上世紀90年代初，我國開始引入“績效評估”這一概念，但在當時，對“績效評估”的理解等同于對雇員個人的績效考評。進入21世紀后，政府績效評價越來越受到關注，相關研究也取得了一定進展。2005年，財政部印發《中央級教科文部門項目績效考評管理辦法》，績效管理在各高校逐漸開始實施。2007年以來，全國一半以上的省份啟動了財政專項資金績效評價工作，但學術界普遍認為我國的績效管理工作還剛剛起步，建議高校先從財政專項資金上開展績效管理，再向高校整體逐漸推進。近年來，盡管國家及省級財政、教育部門相繼出臺了財政專項資金績效管理的指導性意見和規范性政策，但多數情況下績效管理只是制度文件中的一個簡單概念。
高校財政專項資金是指國家和地方政府撥給高校的具有指定用途的財政資金。近年來，隨著我國高等教育的快速發展，高校的教學質量和辦學水平穩步提升，國家在教育方面的投入力度不斷加大，專項撥款項目的數量和金額逐年增加，高校的財政專項資金規模不斷擴大。以S省Z大學為例，財政專項資金主要包括中央支持地方高校發展專項、高水平大學和重點學科建設、協同創新、雙一流建設、新舊動能轉換專業對接產業項目、學生資助補助和泰山學者工程等，占財政撥款的比例達36%以上。如何做好財政專項資金的財務管理工作，確保財政專項資金的規范運行，發揮資金的最大效益，對各高校完善績效管理體制、機制提出了更高要求。對財政專項資金進行績效評價成為當前急需解決的問題，也是政府、高校以及社會各界普遍關注的焦點。
從目前的情況來看，部分省市雖已開展對高校財政專項資金的績效評價，但受各種因素的影響，高校財政專項資金績效管理基本處于自評階段，績效評價的影響較小、未成主流，且缺乏專業化、精細化和系統化的科學評價。評價結果也沒有得到很好的利用，未達到提高財政專項資金的使用效益和效率的目標。
二、高校財政專項資金績效評價存在的問題
為說明目前高校財政專項資金績效評價工作中存在的問題，本文以S省Z大學“雙一流”專項資金為例予以說明。
?。ㄒ唬㈱大學“雙一流”建設情況
2015年10月，國務院印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，此后，各省市根據自身情況和高等教育現狀相繼公布了“雙一流”建設方案。S省為深入推進本省高等教育改革，增強地方高校的綜合實力和學科競爭力，努力建設高等教育強省，推進S省一流大學和一流學科建設，也出臺了S省《推進一流大學和一流學科建設方案》，并于2016年11月公布了本省一流學科立項建設名單，共認定立項建設學科32個，建設期間支持資金50億元。Z大學為S省醫學類院校，共有2個一級學科獲批省級一流學科立項，2016—2020年建設期間將獲得資金支持共計2億元，2016—2018年每年已分別到賬5 000萬元。
為提高資金使用效益，確保立項學科建設質量，S省教育廳、財政廳制定了《S省立項建設一流學科績效考評辦法》和詳細的績效考評指標體系，明確提出“實行年度報告、3年中期評估和5年期滿考核驗收相結合的辦法，對一流學科進行評價考核”“考評結果由省教育廳、財政廳在一定范圍內予以公布。一流學科建設績效評價結果優秀者，給予該一流學科一定獎勵，并自動進入下一輪一流學科建設項目;不合格者，將視情況決定處理意見”。由此可見，S省“雙一流”建設同樣突出以績效為導向，明確將績效評價結果作為衡量各高校教育發展水平和獲取資源的重要指標。Z大學按照上級要求于2017年（2016年因資金到賬較晚，當年未要求評價）對本校的兩個一流學科從建設情況概述、建設進展數據、經費使用情況和自我評價意見四個方面進行了評價，從評價的過程和結果來看，存在諸多問題。
?。ǘ㈱大學“雙一流”專項資金績效評價存在的問題
1.對績效評價的重要性認識不足。首先，Z大學對實施“雙一流”專項資金績效評價工作的重視不夠，校領導把績效評價工作僅僅當作一項普通的任務，在接到通知文件后，簡單批轉到學校項目執行部門（科研處）和財務部門，并未從學校的全局考慮，更沒有與學校的中長期發展規劃聯系起來。對于在申報項目時所填報的績效目標表，項目執行部門只是根據各學科負責人報送的材料匯總上報，并未經過專家論證目標的合理性。學校只關注是否能取得財政專項資金的支持，以及取得多少。其次，項目實施部門對績效評價缺乏正確的認識。項目實施部門由于對績效評價工作接觸較少，理論和實踐經驗不足，也未進行深入學習、研究、思考，雖然按照上級要求完成了基本的績效評價工作，但工作僅停留在表面，流于形式，草草了事，評價結果大打折扣。
2.績效評價主體的確定存在隨意性。Z大學并未單獨設立預算績效管理機構，因科研處是“雙一流”專項資金的申報部門，因此績效評價工作由科研處牽頭，財務部門協助完成?？冃гu價主體在很大程度上決定著評價結果的真實性和有效性。目前，各高?？冃гu價工作大多責成財務部門或項目實施部門牽頭，由另一方協助完成。但是，無論哪一方作為評價主體都存在一些弊端：一是績效評價是一項綜合性工作，涉及到科研處、財務部門、資產管理部門、項目實施部門等多個部門，受限于人員狀況和專業知識水平，任何一個部門都很難獨立完成此項任務。二是財務部門是資金的管理者，而其他相關部門是資金的使用者，無論哪一個部門擔任評價主體都存在“既是運動員又是裁判員”的問題。 3.績效評價方式有待改進。Z大學“雙一流”專項資金的績效評價工作僅限于項目實施部門操刀完成的自評報告和評分表，學校沒有建立起有效的績效評價機制，自評結果未經相關部門和專家審查便完成上報，更沒有聘請第三方參與評價，評價結果主觀性較強，難以體現“雙一流”專項資金的真實績效情況。單就經費使用情況來說，按照要求，經費使用方向主要包括學科隊伍、科學研究、人才引進與培養、學術交流、平臺條件和其他方面，具體在哪些方向投入了多少資金，Z大學要求財務部門進行分類，而財務部門在沒有其他部門的協助下所提供的數據，其準確性可想而知。
4.S省缺乏針對高校財政專項資金的績效評價體系。高校財政專項支出績效評價工作需要科學、有效的考評標準和指標體系作為支撐，但目前的指標體系多為宏觀內容，與高等教育相關的定量指標較少，這與評價指標體系的構建難度有關，指標如何選取、怎樣將其轉化為量化標準、如何因校而異與實際情況合理結合等，都是建立績效評價體系時要面對的難題，需要對同行業、同性質的大量數據資料進行加工測算后，才能確定最終的評價指標。不同類型高校的辦學層次、教學水平、科研能力、教師水平、目標定位以及學生素養等存在很大差異，如果不考慮高校之間的差異，對所有高校全部使用相同的評價指標體系進行績效考核與評價，評價結果難以反映評價對象的真實水平。
S省一流學科績效考評指標如下表所示，該績效考評指標體系同樣存在以上問題，入選的高校、學科存在很大差異，不同高校的發展目標和培養的人才類型不同，其績效的表現形式也必然存在差異。Z大學為醫學類院校，按照上級部門相關文件要求，每年應于規定時間提供自評報告、績效考評計分表。在對Z大學兩個學科的進展情況進行自評時，僅使用教育主管部門提供的不具備個性的評價指標體系，難以反映學科本身的特性，同時各不相關學科的評價結果也不具有可比性。
5.績效評價周期短。Z大學的“雙一流”建設，由于項目本身以及醫學類學科的特殊性，部分研究需要較長周期，且建設內容具體包含學科建設、科學研究、人才培養、實驗室建設等，涉及的院系多，所產生的效益具有一定的滯后性，部分項目持續時間較長，產出效益難以與社會經濟效益同步完成，預期績效難以在短期內顯現出來，甚至在多年之后才能顯現。因此，每年一次的績效評價，評價結果難以準確地反映項目的全部績效情況。
三、完善高校財政專項資金績效評價的幾點建議
?。ㄒ唬└叨戎匾曍斦ｍ椯Y金績效評價工作
Z大學要想用好“雙一流”專項資金，使學校的兩個學科真正成為省、國家一流，校領導必須從思想上高度重視財政專項資金的績效管理，對績效考核的相關人員提出相應要求，將績效考核結果與各部門負責人年度考核掛鉤，積極推進本?！半p一流”專項資金績效考核的落實。在“雙一流”建設實施的過程中，Z大學科研處和財務部門已經意識到了績效管理的重要性，于2018年上半年相繼出臺了“雙一流”建設管理辦法和專項資金使用管理辦法。學校各部門齊心協力、密切配合，共同加強對績效評價的宣傳，以使項目的每一個參與者都了解績效評價管理對高校發展的重要性。
（二）建立健全財政專項資金績效管理體制和流程
Z大學應成立財政專項資金績效評價組織機構，充實工作人員，明確組織職能，明晰責權，使績效評價工作早日走向制度化、規范化的軌道。根據工作需要，成立績效評價領導小組，由分管校領導任組長，財務、審計、資產管理、教務、科研等職能部門任小組成員?？冃гu價領導小組負責“雙一流”專項資金的具體績效管理工作，完善工作機制，制定有關工作流程。在“雙一流”項目立項之初，規范績效申報，小組成員應對項目設定的預期績效目標進行科學論證、審核，確保設定的績效目標科學合理，不存在盲目性和攀比性。在項目實施過程中，嚴格績效跟蹤，確定目標責任，明確各職能部門對財政專項資金在執行過程中的監督和檢查任務，建立預算執行通報機制，加強偏離績效目標時的調整措施。在項目完成后，各項目實施部門要按照要求提交規范的績效自評報告，由績效評價小組進行審核檢查。必要時可委托第三方開展績效審計，以確保自評結果的合理性。根據評價結果進行績效考評，強化獎懲，重視評價結果的運用。
?。ㄈ┲贫ǘ鄻踊脑u價指標體系
依據近幾年來高校各專項的績效評價工作經驗，財政和教育主管部門可根據各專項的特性，制定符合項目實際的評價標準，使評價指標體系更加科學、合理，糾正以科研和資源為導向的評價取向，使利益相關者從多角度理性認識高校。為有效反映各高校之間的現實差異，應在已建立的相對統一的評價指標體系中補充個性化績效指標，由各實施高校選擇使用。建立既有定量指標又有定性指標的評價體系，以反映財政專項資金客觀、真實的績效情況。經過一定階段的實踐、應用、補充完善，逐漸形成某一財政專項資金相對科學、固定的績效評價指標體系。S省在“雙一流”專項資金評價指標體系中，可適當增加與教師相關的評價指標，充分體現教師在高校教育中的主導地位，同時增加與專業相關的個性化指標。Z大學可選擇與本校入選的兩個醫藥類專業相關的個性化指標進行評價，更加客觀、真實地反映相關學科的績效情況。
?。ㄋ模┖侠泶_定績效評價周期
合適的評價周期有助于評價工作的開展及評價結果的科學性、合理性和穩定性。S省應根據學校、學科特點，制定科學、合理的“雙一流”專項資金績效評價周期，依項目和不同學科定為3—5年甚至更長，針對不同項目，每年可確定一兩個評價主題，確保每一個評價主題都經過績效自評、主管部門考評和績效審計三個環節，真正發揮績效評價的作用，將績效管理落到實處。
四、結論
隨著國家經濟的高速發展，可以預見政府對高校的專項投入規模會越來越大。政府、高校、社會各界踴躍探索適合高校管理需求的財政專項資金績效評價方式是必要的，只有通過這種途徑，才能真正促進高校的發展。實施財政專項資金績效評價工作是高?！半p一流”建設的大事，是學科建設質量的有效保障。政府對高?？冃гu價工作的支持和推動，會使高校財政專項資金績效管理水平得到迅速提升。S
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【作者簡介】
何桂菊，女，山東中醫藥大學財務處資金管理科科長，高級會計師，山東省衛生經濟協會財務與會計專業委員會委員;主要研究方向：財務管理。
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