財政支出績效評價相關問題研究
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【摘要】 隨著財政支出規模的逐步擴大，財政支出中的問題也日益增多。財政支出績效評價已經成為當前政府績效管理工作的重中之重。政府在充分發揮其職能的前提下，合理安排財政預算計劃和資金，提高財政支出的經濟效益和社會效益，這是開展財政支出績效評價工作的目標。文章對財政支出相關概念進行了辨析，分析了財政支出績效評價各相關方之間的關系，在此基礎上構建了財政支出績效評價的理論框架，包括目標、原則、方法、程序和結果運用，并結合Y省衛計委財政支出績效評價的工作現狀提出可行性建議，旨在為地方政府財政支出資金從分配到結果的績效評價提供解決思路。
【關鍵詞】 政府預算;財政支出;績效評價;利益相關方
【中圖分類號】 F810 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1002-5812（2019）09-0109-03
一、相關的概念
（一）財政支出與公共支出、政府支出。財政收入是政府為保證其經濟和社會等職能的實現，對社會資源加以再分配的資金。按照這一概念，它是財務分配活動第一階段從社會產品分配中籌集的資金，也是進行財政支出活動安排的前提。財政支出是政府為履行和發揮上述相關職能，具有政策選擇性地向社會和社會公眾提供公共產品和公共服務，完成財務分配活動的第二階段，與財政收入共同構成完整的財務分配活動。根據財政支出的來源，財政支出也可稱為政府支出;根據財政支出的目的，財政支出也可稱為公共支出或公共財政支出。當財政支出大于或小于財政收入時，就會出現財政失衡，即財政赤字或財政盈余。財政部門必須進一步加強財政政策的落實、財政支出結構的優化以及存量資金的盤活力度等，通過對財政支出的績效評價可以更大程度上監督、激勵及發揮財政資金的使用效益，以適當緩解財政矛盾。
?。ǘ┴斦С雠c預算支出。在財政預算計劃安排的基礎上，財政部門將財政資金向有關部門和項目進行撥付。預算支出反映了政府在未來一段時期內財政支出的安排和計劃，能清楚地了解到政府對財政支出資金的使用范圍和方向。我國通常使用狹義的財政支出概念，即預算內支出。根據財政支出的一般形式，財政支出也可稱為預算支出。我國財政支出的絕大多數發生在地方，一般公共預算支出約75%也發生在地方，因此，需要進一步規范并重點考核地方財政預算執行支出。通過明確考核主體、對象和時間，規范預算執行管理，有效促進預算支出，確保財政支出的經濟效益及社會效益。
?。ㄈ╊A算績效評價與預算績效管理。財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》首次明確提出要逐步建立健全全過程預算績效管理機制。預算績效管理是根據事先設定好的績效目標，采用預算績效評價的手段，監控預算過程，以強化財政支出預算管理公開透明，提高公共產品質量和水平為目的的管理模式。而預算績效評價在預算績效管理中具有核心地位，沒有預算績效評價就不能體現出績效的效率性、效益性、有效性和公平性，并且只有在合理選取評價方法、科學設計評價體系的基礎上，預算管理才能真正發揮重要作用。預算績效評價相對于預算績效管理其重要性主要表現在以下方面：一是政策導向，績效評價指標體系體現著國家宏觀經濟政策和戰略規劃。通過績效評價可以促使預算資金的分配更加著眼于預算資金的績效目標和資源的有效使用，提高預算績效管理水平。二是講求績效，明確責任、建立目標、加強監督，從不同方面對預算支出開展評價，針對評價反映出來的問題，制定可行的、合理的措施。
二、基礎理論分析
?。ㄒ唬┪写砝碚撆c財政支出績效評價。根據委托代理理論，財政支出資金的提供方（即政府）與財政資金的使用方之間存在一種契約關系。委托人和代理人之間因為時間、空間等制約因素存在信息不對稱現象，使得政府要在充分發揮自身職能的基礎上必須衡量財政支出的使用效率和活動結果。而代理方由于可以直接參與到財政支出資金的使用過程，因此具有信息優勢，導致逆向選擇和道德風險，使財政支出資金的使用結果偏離預算目標。因此必須在預算中引入績效來監督、掌握代理方履行職責的情況，財政支出績效評價在處理委托代理關系時，必須要做到預算公開透明，這在一定程度上對代理人起到監督激勵作用，信息不對稱問題能得到一定程度的緩解或解決。
?。ǘ┠繕斯芾砝碚撆c財政支出績效評價。目標管理理論是以績效價值為實質，要求提前設定明確量化的指標、檢查評價對象、對評價結果加以運用和改善的一種方式。將目標管理理論應用到財政支出績效評價中，首先要制定出對財政支出的相關各方能夠客觀衡量的預算目標，再劃分為項目立項、項目實施、項目產出、最終結果等四個階段，其次對照預算目標的標準，對每一階段進行績效評價，看其是否與最初的預算目標相符，政府的施政理念是否落到了實處。
?。ㄈ┬鹿补芾砝碚撆c財政支出績效評價。新公共管理理論在西方發達國家的政府改革中取得一定的成效，財政收支矛盾在一定程度上得到緩解，政府形象得到改善，政府管理能力有所提升，社會公共服務水平增強。關于新公共管理理論有兩大主要觀點：一是認為公共管理面臨的問題更多的是管理績效問題，所以公共部門的領導者應具有企業家的素養，以公共目標為導向，考慮成本效益問題，考慮在資源有限的條件下提供成本更低、質量更好的公共產品和服務。二是關注“顧客”觀念的價值導向。在我國，社會效益中的顧客滿意度作為評價財政支出績效的一項必不可少的評價指標，也是衡量政府職能發揮的標準之一，可以強化政府相關職能的發揮和政府形象的改善。
三、財政支出績效評價相關各方關系分析
?。ㄒ唬┴斦С隹冃гu價的需求方。政府為實現其經濟和社會公共職能，將財政資金撥付給相關使用單位，而這一部分財政支出資金的使用過程和結果是否實現了政府職能？財政支出資金使用單位的財政資金使用狀況和項目完成情況如何？為避免資源浪費，政府作為投資人，必須考慮投資規模、投資結構和投資效益這三方面問題。另外，每個年度財政支出都要按照預算計劃來撥付，以后年度的財政預算安排也需要以當前年度的財政支出績效評價結果為依據。 ?。ǘ┴斦С隹冃гu價的執行方。專業評估機構是政府開展績效評價工作的重要依托，人員構成主要來自于高等院校、科研機構、第三方評估機構等，它通過其專業的判斷能力，主要負責部門和項目的財政支出績效評價過程中的技術難題和專業難題，協助確定指標選取、權重的設置、參考標準等，以彌補政府部門自我評估方面的不足。為了規范第三方評價機構的評價行為過程，我國相繼發布了一系列規章制度。例如，2014年，中國資產評估協會（CAS）發布了《財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）》（中評[2014]70號），為政府財政開展績效評價提供了參考框架。2016年中國注冊會計師協會（CPA）頒布了《會計師事務所財政支出績效評價業務指引》（CPA[2016]10），提出了社會效益、可持續影響、公共利益等評價利益的參考因素，以及更合理的公共服務項目識別方法，還對結果和原因進行了分析。
?。ㄈ┴斦С隹冃гu價的應用方。社會公眾或者服務對象是財政支出績效評價結果的應用方?！扒闉槊袼?，利為民所謀”，這是政府利用財政支出資金提供公共產品和服務、為社會公眾服務的歸宿。它既反映了政府的社會公共服務職能，又滿足了社會公眾的感知價值。因此，財政支出的服務結果要切實關注社會公眾的需要，解決社會公眾的實際困難，將社會公眾或服務對象的滿意度作為財政支出績效評價的最關鍵指標之一。
四、財政支出績效評價框架
（一）目標?！盎ㄥX問效、無效問責”，是財政支出績效評價的目標。財政支出績效是否符合或完成了績效目標？最終達到了什么樣的績效目標？為此，需要設置目標，即預算部門在預算中報告的績效評價對象要在一定限期內實現產出，并將績效目標納入年度預算。根據要求，具體的績效目標主要包括：預期提供的公共產品和服務的數量及其所需的成本資源;預期產生的經濟效益、社會效益、環境效益和可持續發展影響等;服務對象或項目受益人的滿意度情況;以及衡量以上績效目標所需的績效指標等。
?。ǘ┰瓌t。首先，應堅持相關性原則?？冃гu價指標的甄選要契合績效目標，要以績效目標為基準，并能夠恰當準確地反映績效目標的完成度。其次，在指標甄選的過程中，應堅持重要性原則。不能只選取容易獲取和衡量的指標，而是考慮最具有代表性的、能反映評價要求及標準的核心指標，能量化的指標盡可能量化，不能定量或難以進行定量分析的可以采取定性的方式分析。再次，堅持可比性原則。為同行業中的類似評價對象或相似項目設置通用性能指標，以便于對評價結果進行比較分析。財政支出績效評價的最終結果應充分反映出財政支出的社會、經濟、環境和可持續發展效應。最后是系統性原則，即指標的選取、權重的設置、數據的獲得應當充分考慮現實條件和可操作性，要符合成本效益原則。
?。ㄈ┓椒?。根據財政效率原則，借助績效指標，按照目標明確、指標細化、原則合理的要求對財政支出的績效進行客觀、公正的評議和估價。通過對績效目標與實施效果對照分析，發現影響績效目標實現和實施效果的內外因素，并將當期情況與歷史進行縱向分析，將不同地區和部門同類支出進行橫向分析，系統完整地完成財政支出績效評價工作。在分析過程中，要注意一定時期內支出與收益的對比，即成本效益分析。根據評價的實際情況，科學合理地選用不同的方法組合來開展績效評價，如公眾評價、專家咨詢、成本效益分析、最低成本、文獻研究等。
?。ㄋ模┏绦?。首先，財政部門負責組織指導績效評價或再評價工作，根據需要，可委托具有獨立性和專業性的第三方機構實施，前期工作包括：確定績效評價對象（單位或項目），下發績效評價通知，確立績效評價工作組，編制績效評價實施方案。其次，評價實施過程需要對資料收集整理，綜合分析。被評價對象應當提供預算資金使用情況、績效評價的績效目標、實施程序、組織管理情況、分析說明績效目標完成程度;未完成績效目標的應合理說明原因，并提出后續改進的意見及建議。財政支出績效再評價委托第三方機構的，需要明確資金安排情況和績效目標，分析部門或項目等相關方目前采用的三級指標體系，解決好自評與第三方評價的差異問題，把握好績效評價報告內容是否客觀、準確、有效以及溝通反饋情況。
財政部門和預算部門按照規定整理好績效評價報告，這是對評價工作結果的集中反映?？冃гu價報告由概要、正文和附件三部分構成。正文通過對被評價單位的基本概況、詳細的組織實施情況、有理有據的績效評價綜合結果、存在的問題及其原因分析、提出針對性、可行性的建議以及其他需要說明的問題進行描述。預算部門負責績效報告設計的基礎數據的完整性、客觀性和公正性。財務部門應逐一核對預算部門提交的績效考核報告，并提出審核意見。
?。ㄎ澹┙Y果運用。財政支出績效評價結果較好的，應該繼續予以支持;對于未能達到績效目標或績效考核結果不達標的，應根據項目調整和項目預算進行整改，問題嚴重的可直接取消該部分的財政支出?？冃гu價結果具體運用于政府政策的落實情況、預算管理的完善、預算安排的依據以及預算決策的參考價值等。
五、財政支出績效評價應用——以Y省衛計委為例
《Y省省級財政預算績效目標管理暫行辦法》明確規定了省財政的預算績效目標的范圍、主要內容、具體要求、管理原則和申請、審核和批準。為了促進醫院衛生資源合理有效的配置，根據Y省的臨床、?？坪褪〖壷攸c臨床專業建設省級重點?？漆t師制度，在相關法律法規的基礎上，Y省衛計委財政預算申報制定的績效目標具體為：（1）制定省級臨床重點?？频脑u價標準，以此為基礎評選省級醫院臨床重點?？?5個、州（市）和縣（市、區）醫院臨床重點?？?0個并完成周期為3年的建設，通過改善醫院的環境條件，基礎護理和危重護理的合格率高達95%，床位周轉率約為17次/年。（2）醫療設備購置完成率100%達到各?？茖嵤┓桨傅囊螅乖O備條件調整更新，促使收治病員數增加5%以上。（3）人才培訓完成率100% 達到各專科實施方案，使科室具備獨立診治本科室主要病種的能力。（4）通過整個項目建設，提高醫院?？频木C合實力及醫療服務質量和醫療服務水平，使得專科入出院診治符合率達到70%以上。 目前Y省衛計委財政支出績效評價指標體系的構建是以“投入（占比15%）、過程（占比25%）、產出（占比35%）、結果（占比25%）”作為4個一級指標，下設9個二級指標、33個三級指標。其中，二、三級指標其評價對象分別針對省級預算支出部門和項目實施單位，評價要素也各有其側重，在實地調研的過程中也得到了充分的反映，比如科研部門主要考慮申報的項目數，發表的成果數等;人事部門主要考慮人才隊伍的建設（如博士專業醫生引進數、骨干醫師培訓等）;而便民措施、新技術引進、病人滿意度是醫院自身較為注重的。上述二、三級指標的選用及其權重的設置標準在實際執行中，也可以根據?？频膶I性和特殊性在內容上自行調整。
Y省衛計委開展的財政支出績效評價工作較為完善，具備一定的針對性和可操作性，但是在三級指標的構建上還不夠精細，需要結合一二級指標以及指標的評價要點和評分標準對三級指標做出進一步的細分，使其更富有邏輯性、重要性和公允性。
六、結論
本文首先通過對支出績效評價的相關概念進行辨析，將理論基礎與實際工作相結合，分析財政支出績效各相關方之間的關系，建立了財政支出績效評價的理論框架，在此基礎上，以Y省衛計委為例，對其財政支出績效評價工作進行研究分析。分析發現，目前財政支出績效評價工作的理論基礎較為全面且適用性較強，但是實踐過程缺乏完整的參考體系，財政支出績效評價的三級目標還需要進一步細化和完善，財政支出的使用過程還需要加強監督和考核，以提高財政支出績效評價的使用能力。
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