近五年 中國重要貿易伙伴\農業貿易政策的變動趨勢
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作者: 本刊編輯部
1.關稅政策的變動
中國重要貿易伙伴的農產品進口關稅從整體上看呈現下降的趨勢。根據世界銀行的統計數據，2005～2009年農產品最惠國實際實施稅率與2000～2004年相比，美國從5.8%略降到5.4%，歐盟從16.7%下降到13.1%，日本從25.1%下降到23.8%，韓國從103.8%下降到90.2%，阿根廷從12.2%下降到10.5%。東盟的關稅水平雖然2005～2009年整體比2000～2004年略有上升，但2008年和2009年2個單獨年份的關稅水平已經低于2000～2004年間的平均水平。
近年來中國重要貿易伙伴農產品中高關稅的使用有增加的趨勢。比較2000～2004年和2005～2009年采用高關稅（最惠國實施稅率的簡單平均3倍以上）的稅目占農產品稅目的比重，除了東盟國家有所降低外，其他貿易伙伴大多上升，而且歐盟和日本差不多增加了1倍。
從2008年中國重要貿易伙伴的農產品關稅配額使用情況來看，韓國是使用農產品關稅配額比例最高的國家，占農產品稅目的17.9%；歐盟次之，占15.1%；之后是日本和美國，均占9.5%。其他貿易伙伴農產品使用關稅配額的比例都小于2%。
2.國內支持與補貼政策
在國際農產品價格暴漲的背景下，近年來中國重要貿易伙伴的國內支持的實際運用水平整體上出現了一定程度的下降。根據經濟合作與發展組織（OECD）的統計數據，美國實際運用的農業國內支持水平有所下降，生產者補貼等值（PSE）總額從2004年的432億美元下降到2008年的233億美元。歐盟的PSE總額基本穩定在1000億歐元左右，年度間雖然有波動，但是變化不大。日本的PSE總額由5.2萬億日元下降到2008年的4.3萬億美元。韓國的PSE總額在2004～2007年間基本維持在24萬億韓元略高的水平，2008年下降到20.2萬億韓元。
從PSE占農業生產總值的比重來看，近年來中國重要貿易伙伴中的大多數呈現出略有下降的趨勢。歐盟從2004年的41.5%持續下降到2008年的29.6%，美國從2004年的18.4%下降到2008年的7.3%，日本從2004年的59.7%略降到2008年的51.6%，韓國從2004年的68.6%下降到2008年的55.4%。澳大利亞、巴西等原本比重很小的國家，基本保持在5%～8%之間，年度之間變化不大。
但是，在分析上述數據變化的時候，特別要注意2007～2008年之間國際市場價格暴漲帶來的影響。由于國際市場價格暴漲，根據OECD的PSE計算的扭曲部分的國內支持數額會顯著減少。因此，雖然從PSE總額以及PSE占農業生產總值的比重上看表現為減少或者降低，但是這并不意味著農業國內支持已經呈現持續減少的趨勢。要全面判斷中國重要貿易伙伴的國內支持政策的變化趨勢，還必須從結構等方面更加全面地考察其國內農業支持政策的調整情況。這里重點關注美國和歐盟近年來的國內農業政策調整動向。
2008年5月，美國的新農業法案正式出臺。根據該法案，今后10年內，美國聯邦政府用于農業的補貼將達1900億美元，比舊法規定的補貼增加80%。在國內支持方面，在新法案中得到延續的政策包括固定直接補貼、反周期補貼、影響援助貸款、貸款差額補貼等措施，但對補貼范圍和資格做了調整，并提高部分商品的目標價格和貸款率。值得關注的是該法案第一次導入的收入保障直接補貼政策；新法對食糖、乳制品的生產者繼續提供貸款補貼和價格支持，但利率和支持方式上有所變動；原本不屬于政府保護范圍的蔬菜水果，首次納入到了補貼范圍，但支持方法上采用了補貼消費的間接保護方法。
2005年12月17日，歐盟各成員國就《2007～2013年財政規劃》達成一致。根據此項規劃，2007年歐盟27個成員國向歐盟財政預算的注資額為1246億元，到2013年將增加到1431億歐元，其中農業補貼占45%。這樣，歐盟的農業補貼總額一定會維持在高水平。2005年的CAP(共同農業政策)改革的主要內容包括：取消了原有的直接補貼方式，從2005年開始代之以“單一農場支付”，就是向生產者提供不與生產掛鉤的直接補貼，實行不掛鉤直接支付政策（如果某個成員國需要一個過渡期，則最遲要在2007年開始執行）。在以上補貼政策之外，歐盟繼續執行以前的市場穩定政策，即保留原來的價格支持政策，但是必須進一步削減農產品的價格支持水平，以減少補貼對生產政策和貿易的扭曲作用；決定對大農場的直接補貼標準予以調解。歐盟針對獲得不同補貼水平的農場設計了不同的調整方法：對于獲得直接補貼在5000歐元以下的農場，免于削減補貼；5001～50000歐元的農場，2007年補貼削減幅度為直接補貼額的1%，以后逐年削減，直到2013年削減12.5%；對補貼在50000歐元以上的農場，2007年削減幅度為直接補貼額在的1%，逐年削減，到2013年削減19%。據測算，此項措施每年可節省12億歐元的支出；同時將“共同農業政策”轉型為“共同農業和農村發展政策”，引入了農村發展政策作為共同農業政策的第二支柱，強調農業的多功能性和可持續性。
綜合以上情況判斷，中國主要貿易伙伴的國內支持水平尚缺乏持續降低的可能性，近期PSE總量的減少趨勢應該是國際農產品市場價格處在高位時才出現的短期現象。但是，國內支持的結構將會隨著WTO規則變化的動向等進行調整，可以預見的趨勢是直接扭曲貿易的國內支持將持續減少，但是其他的國內支持將會持續增加，因而國內支持總量不會減少。
3.貿易救濟措施政策
貿易救濟措施的頻繁使用成為近年來中國重要貿易伙伴農業貿易政策變化的一個重要趨勢。根據WTO的統計數據，2005～2009年重要貿易伙伴在農產品貿易中因為貿易救濟措施而引起的貿易爭端，總體上呈增加趨勢。
從分類分析中可以看出，近年來中國重要貿易伙伴選擇使用的各類貿易救濟措施的趨勢并不相同。反傾銷措施的使用明顯增加，反傾銷措施貿易爭端涉及次數由2000～2004年的8次增加到2005～2009年的14次。與此同時，中國重要貿易伙伴反補貼措施的貿易爭端次數也顯著增加，由2000～2004年的10次增加到2005～2009年間的15次。與此相反，重要貿易伙伴因為保障措施的貿易爭端起訴次數則顯著下降，由2000～2004年間的36次減少到2005～2009年間的17次。
上述結果表明，中國重要貿易伙伴近5年來在貿易救濟措施上，呈現出減少使用保障措施，而越來越多地使用反傾銷和反補貼措施的趨勢。中國作為農產品出口大國，遭受貿易伙伴反傾銷和反補貼的影響將會進一步加大。
4.技術性貿易措施政策
技術性貿易措施在農業貿易政策中的地位越來越重要，已經成為近年來中國向重要貿易伙伴出口的最重要制約因素。WTO/TBT～SPS通報數據顯示，中國重要貿易伙伴的通報數量顯著增加，由2000～2004年的233次增加到2005～2009年的385次，增長65%。其中，美國的通報次數增加最快，增加6倍多；歐盟和韓國均翻了一番，巴西和阿根廷的通報次數也有明顯增加。從2005～2009年的年度數據來看，雖然通報次數沒有明顯增加的趨勢，但大多數保持較高水平。
日本2005～2009年的技術性貿易措施通報次數雖然略少于2000～2004年，但是在2006年和2008年分別達到10次和18次。特別是在2005年11月29日公布、并自2006年5月29日起之執行的新的“日本食品中農業化學品殘留肯定列表制度”（簡稱“肯定列表制度”），對中國的農產品貿易具有重大影響?？隙斜碇贫劝堰M口農產品和食品中限用和禁用的化學物質的范圍擴大，由原來的288種限量標準物質（255種農藥殘留和33種獸藥殘留）增加到799種；原來法規涉及的186種食品、農產品增加到264種食品、農產品。799種物質在不同食品和農產品中的最大殘留限量標準，由原來的9312個增加到53862個，增加4.8倍。制度不但規定了具體農業化學品種類在特定食品中的最大殘留限量，而且對沒有設定具體的農業化學品作出了采用不得檢出的統一規定，因此所有的食品和農業化學品，將不再存在例外。
從近年來中國重要貿易伙伴通報的技術性貿易措施的領域來看，農獸藥、動植物檢疫、轉基因、農產品特別是畜產品的質量標準仍然是通報最多的領域，公共衛生、動植物健康、環境以及動物福利等方面的標準的通報呈現增加的趨勢。美國、歐盟、日本等發達國家的技術性貿易措施對中國農產品出口影響較大。同時，由于受限于科研發展水平等因素，中國很少涉足一些科技含量較高的技術性貿易措施領域，在技術性貿易措施的使用上與發達國家相比尚存在差距。
5.國際糧食危機與金融危機的應對政策
在2007～2008年間的國際農產品價格暴漲時期，許多發展中國家采取了應對措施。根據FAO于2008年5月對77個國家的調查，有40%的國家采取了促進生產的措施，55%的國家采取了保障消費者的措施，也有27%的國家采取了出口限制措施。主要的出口限制措施包括限制出口和臨時調整關稅等。分地區來看，南亞國家采取出口限制的比例最高，為44%；其次為東亞和歐洲中亞國家，分別為40%和33%；其他地區為20%左右。阿根廷采取了禁止小麥出口，提高谷物、大豆和油籽出口稅收的措施；巴西采取了降低小麥進口關稅、取消小麥出口配額的措施。
雖然針對這些重大貿易相關事件的應對政策中，大部分措施可能帶有臨時性質，但是對農產品國際貿易的影響不可低估。在國際農產品價格暴漲過程中，部分國家采取的出口限制政策無疑起到了推波助瀾的作用。而應對金融危機的政策，如果使貿易保護成為貿易政策的一種傾向，也勢必影響中國農產品貿易的整體環境。
6.結論與啟示
WTO多哈回合談判和區域貿易建設發展的影響、對國際農產品價格劇烈波動危機的應對和對國際金融危機的應對，是近年來影響中國重要貿易伙伴農業貿易政策變化的階段性特殊因素。正是這些因素與影響農業貿易政策的一般因素結合在一起，決定了中國重要貿易伙伴農業貿易政策變化的趨勢?？偨Y歸納上述分析，可以得到以下幾點結論和啟示：
6.1主要由關稅政策等反映的貿易自由化的總體趨勢沒有改變WTO談判的進展和區域貿易協定的簽署是最重要的推動力量，表現為中國重要貿易伙伴的約束性關稅和實際實施稅率的不斷下降。但是高關稅、關稅配額和關稅升級等問題依然存在，顯著的變化仍將有待于WTO多哈回合談判的結果。因此，中國應該采取積極的態度，進一步促進WTO多哈回合談判，促進中國與重要貿易伙伴間區域貿易協定的發展，以推動農產品貿易的整體自由化趨勢。
6.2中國重要貿易伙伴實際運用的農業國內支持總額略有下降 這種暫時的下降與國際農產品市場的價格高漲密切相關，從各國國內農業政策調整的情況看，農業國內支持水平仍然具有進一步增加的可能。農業國內支持的結構調整在繼續，導致貿易扭曲的黃箱支持保持下降，而其他支持有可能較快增長。這說明，對重要貿易伙伴的國內支持削減不能抱有太大的期望，同時根據重要貿易伙伴的農業調整經驗，應該繼續提高中國農業國際支持水平（中國PSE占農業生產總值的比例，仍然顯著低于其他國家），同時也必須重視中國農業支持結構的合理完善。
6.3在貿易救濟措施使用上，中國重要貿易伙伴越來越多地采用反傾銷和反補貼措施，減少特殊保障措施的使用 反傾銷和反補貼措施的廣泛使用，必將對中國的農產品出口產生更加重大的影響，重視對反傾銷和反補貼的應訴，將成為越來越重要的課題。同時，中國應該參照貿易伙伴使用貿易救濟措施的經驗，加強貿易救濟措施的基礎工作，積極運用反傾銷和反補貼等措施。
6.4技術性貿易措施逐步成為影響中國重要貿易伙伴市場準入越來越重要的因素 中國主要貿易伙伴向WTO通報的技術性貿易措施通報數顯著增加，涉及內容越來越廣，提出的標準越來越嚴格，已經逐步成為對中國農產品出口最為重要的制約因素。因此，如何提高中國農產品的安全質量水平，已經成為應對國外技術性貿易措施增長趨勢的關鍵。同時，中國也應該積極加強技術性貿易措施的研究工作，在農產品貿易中用好技術性貿易措施。
6.5重大貿易相關事件發生時中國主要貿易伙伴的應對政策調整值得關注 在國際農產品市場價格暴漲時，主要出口國家采取的出口限制政策，加劇了市場的不穩定。由于農產品作為生活必需品的特殊性，國際金融危機對農產品貿易的影響呈現為短期性，但是貿易保護主義抬頭的可能性依然存在。所以，我們應該未雨綢繆，做好農產品貿易的監測預警工作，及時為政府的政策調整提供依據。
（省農委外經處 供稿）
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