行政訴訟起訴期限完善：可能及限度
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摘要：行政訴訟的各項制度日漸完備，但是起訴期限中斷制度仍然一直沒有建立。與民法中的訴訟時效中斷制度相比，行政訴訟領域的該制度的研究還一直停留在爭論起訴期限能否中斷的階段。本文以設立中斷制度為視角，來完善我國的行政訴訟起訴期限制度，并提出了一些設置行政訴訟起訴期限中斷制度的構想。
關鍵詞：行政訴訟;起訴期限;中斷制度;權利人
中圖分類號：D901 文獻標識碼：A
我國目前只規定了行政訴訟起訴期限，但并沒有規定起訴中斷制度。為了更好地保護權利人的訴權、彌補權利人法律知識匱乏所可能受到無效救濟，起訴期限中斷制度的建立勢在必行。
1起訴期限現有的問題
行政訴訟中起訴期限一般分為普通起訴期限、特殊起訴期限和最長起訴期限。但是，在當前的《行政訴訟法》中，只規定了起訴期限可以延長，沒有規定起訴期限適用中斷的情形。行政訴訟法中沒有類似于民法中訴訟時效中斷的規定，行政相對人的合法權利不能得到有效保護。行政訴訟屬于“民告官”，對于行政相對人來說，提起行政訴訟本身就困難。如果不彌補行政訴訟起訴期限中斷制度的漏洞，行政相對人通過行政訴訟這種手段解決爭端將會難上加難。利害關系人超過起訴期限的原因非常復雜，法律不分情形地剝奪利害關系人起訴權有失偏頗。即使利害關系人在非自身原因被耽誤了起訴期限時可以申請延長起訴期限，但也是比較困難的。所以，在行政相對人沒有怠于行使權利時，權利人的起訴權就不能被剝奪。
2起訴期限中斷必要性探究
2.1有利于保障權利人的訴權
訴權是權利人對抗違法行政，保障自身合法權益的基本權利，屬于憲法權利。訴權也表現在當同行政機關發生爭議時，能夠通過訴訟解決。在無很好的保障訴權情況下，再多的實體權利也是無濟于事。起訴期限中斷制度由于不完善，法律不區分原因地對利害關系人未及時起訴而剝奪其起訴權，利害關系人的訴權和實體權利都未能得到很好保護。起訴期限中斷制度的建立，就是為了更好地保障權利人訴權。應當效仿民法中的時效中斷制度，只要權利被利害關系人積極行使，起訴期限就應當發生中斷，以消除立法對于該制度的過于嚴苛。
2.2權利人法律知識的匱乏
目前，我國很多當事人對行政訴訟起訴期限及其法律后果都不甚明白。雖然現在科技發展，當事人可以通過多種方式搜尋到法律中關于起訴期限的規定，然而我們不能期盼當事人像法律人一樣不容置疑地熟知起訴期限的具體規定。大量行政相對人或者利害關系人由于各種原因超過起訴期限而致使司法救濟無門，這種案件不是孤立的現象，他們都在強調自己一直在找政府有關部門、一直在走信訪的途徑，然而令他們費解的是，起訴期限怎么就經過了？主要原因在于行政相對人特別容易被行政機關的“偽處理”所欺騙，表現在行政機關對行政相對人承諾積極解決問題但一直不采取行政行為，以消極行為拖延至起訴期限屆滿，并且在形式上利用法律規定逃避或免受司法審查。如果不建立起訴期限中斷制度，權利人的權利將無法得到救濟。
3起訴期限中斷可行性分析
3.1現行法律提供了相容的制度基礎
起訴期限中斷制度盡管沒有被明確規定在當前的法律中，然而卻為其的設立提供了制度基礎。
第一，《行政訴訟法》第四十八條確立了起訴期限延長制度，體現出起訴期限是一種可變期間;延長制度的建立印證了起訴期限進行障礙制度在行政訴訟法中有存在空間。并且該條將“不屬于自身的原因”作為耽誤事由之一，表明起訴期限的耽誤如果是不能歸責于當事人本人時，不利的法律后果不應當被加于起訴人，法院應當最大限度地受理起訴或者法律應當盡可能地提供其他救濟途徑?，F行立法如此規定進一步表明，其本意不是限制訴權，而是保護訴權?；诖朔N制度基礎之上建立起訴期限中斷制度是水到渠成的，與立法本意是一致的。
第二，根據《行政訴訟法》第四十五條的規定，筆者認為可以這樣理解：若權利人在訴前先選擇行政復議，在復議未滿足權利人主張的情況下，可以在復議終結時重新起算15日的起訴期限，此時不再適用“自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月的起訴期限”的一般規定。行政訴訟法變相規定了權利人訴前申請行政復議可以構成中斷事由，只是重新起算的期間長度變化了而己。此外，《國家賠償法》也體現了這種暗含的規定，其第十四條規息“賠償義務機關在規定期限內未作出是否賠償的決定，賠償請求人可以自期限屆滿之日起三個月內，向人民法院提起訴訟。賠償請求人對賠償的方式、項目、數額有異議的，或者賠償義務機關作出不予賠償決定的，賠償請求人可以自賠償義務機關作出賠償或者不予賠償決定之日起三個月內，向人民法院提起訴訟?！边@依然可以理解為，權利人訴前向賠償義務機關請求救濟構成中斷事由，起訴期限自中斷之日起重新起算三個月的起訴期限。
3.2司法現狀提供了實踐基礎
起訴期限中斷制度的建立是基于這樣的現實狀況的：利害關系人的合法權益受到侵犯后通常先尋求訴外救濟，如果不能成功才選擇訴訟救濟。防止訴訟救濟時起訴期限己屆滿的情況發生，中斷制度的構建是極為必要的。在訴外救濟尚未滿足利害關系人要求時重新起算起訴期限，使利害關系人得以獲得司法的最終救濟。除此之外，目前行政主體相對于利害關系人仍是極為強大的，普通利害關系人與行政主體的訴訟勝訴的幾率并不高，既便贏了訴訟，很多也失去了，也即得了一案子，丟了一輩子。因此，利害關系人常常會避免直接起訴行政主體，而選擇盡量在行政系統內部這樣相對緩和的氛圍中處理糾紛，把訴訟作為無可奈何的選擇。
尊重實際是建立法律制度的條件之一。中斷制度的建立不能無視目前的狀況，應當盡量保護權利人的訴權。
3.3民法提供了理論基礎
我國行政訴訟法很多制度是來源于民事訴訟法，而民事訴訟法是民法的程序法，民法則源遠流長，其理論博大精深。民法中的訴訟時效中斷制度與行政訴訟法中的起訴期限中斷制度類似，前者為建立后者提供了理論基礎。 民法訴訟時效中斷事由之一的“同意履行”對起訴期限中斷制度的建立有很重要的影響。該事由存在的基礎是義務人同意履行的允諾使權利人產生了信賴，致使民事訴訟沒有被權利人及時提起。法律恰恰是以保護權利人的合理信賴利益為目的而將義務人同意履行視為中斷事由，在審理中法官要審查權利人產生的信賴是否是合理的、值得法律保護的。行政訴訟中也應當效仿民事訴訟，同民訴一樣關注權利人的信賴利益?！巴饴男小眱H因義務人一方行為而成立，義務人同意履行的意思表示一經發出即發生效力，且同意履行一經發出即不可撤回。同意履行具有絕對的中斷效力，因為義務人既然已經同意履行，則權利人自然應當信賴他，權利人不行使權利則不能作為怠于行使權利的情形。
4起訴期限中斷制度構想
借鑒民法及民事訴訟法并充分考慮我國行政訴訟現實情況，構建中斷制度。行政訴訟起訴期限中斷條件是指起訴期限屆滿前發生的，能夠阻隔起訴期限進行的，能體現行政相對人行使權利愿望的法定條件。中斷的效力：已經經過的起訴期限全部歸于無效，自中斷條件消除起，起訴期限重新開始計算。在符合條件時，已經中斷的起訴期限可以再次中斷，但要受到最長權利保護期限的限制。
由此可以得出，某一事實能否構成起訴期限中斷條件，基于以下幾個要件;一是該事實必須發生在起訴期限屆滿之前;二是該事實應當明確體現行政相對人行使權利的愿望;三是該事實必須有阻隔期限進行的能力;第四，該事實的發生不能違反其他法律規定。筆者認為，起訴期限中斷條件可以包含以下內容：
4.1管轄選擇錯誤應當作為中斷條件
如果權利人起訴由于管轄錯誤而被法院裁定不予受理，可以構成起訴期限中斷的條件。由于我國行政體制復雜，導致被告確定十分復雜、困難，而管轄的確定也是十分繁瑣的，并且權利人對管轄的規定也可能存在理解錯誤的情形，所以權利人難免會選擇錯誤法院。尤其是當這種錯誤發生在起訴期限將盡時，權利人很可能無法通過訴訟來保障自己的合法權益。權利人如果全部承擔此種風險，太過于苛刻。
4.2申請行政復議應當作為中斷條件
很多單行法律規定的起訴期間為15日或者30日等，而行政復議的申請期間一般情況下為“自知道該具體行政行為之日起六十日”，在直接起訴期間短于申請復議期間的情況下，就有可能發生這樣的現象：當事人在起訴期限內未直接起訴原行政行為，而是于起訴期間屆滿后申請復議期間屆滿前向行政復議機關申請行政復議，經復議后又對原行政行為提起訴訟。法院是否要受理？從保護當事人權益的角度，應當受理。但是這在邏輯上是自相矛盾的，因為在直接起訴時如果超過起訴期限不被受理，通過行政復議后反而被受理了。如果行政復議能產生起訴期限中斷的效力，則可以解決這一邏輯矛盾。行政復議作為中斷條件，當事人最后仍可訴諸訴訟，保證具體行政行為最終仍受司法制約和監督。
4.3原行政機關的承諾應當作為中斷條件
起訴期限制度確立的目的是為了盡早將行政法律關系確定下來，排除不確定狀態，這也符合人天然對秩序的要求，有利于社會秩序的穩定。一旦行政機關承諾滿足權利人的請求，雙方的法律關系便確定下來，權利人因為信賴行政機關的承諾而未及時行使訴權的，符合情理與法理，起訴期限就應當中斷，否則行政機關的承諾就喪失其公信力。因為當事人信任行政機關才向其尋求救濟，如果起訴期限據此不中斷，則會導致當事人很可能喪失最后一個救濟途徑即起訴，進而當事人不敢再找行政機關主張權利，會加劇人民對政府的不信任，不利于社會穩定。
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