地方國庫庫存余額管理研究
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摘 要：本文基于山東省地方國庫庫存數據，借鑒英美等發達國家庫存目標余額管理經驗，基于國庫資金安全的前提，通過分析國庫庫存變化規律及特點，研究設計最佳國庫庫存持有量模型，對庫存余額進行預測，為開展地方國庫庫存余額管理提供數據依據。建議通過建立目標余額管理機制、改進預算管理、理順部門間權責關系、健全相關系統建設、綜合運用多種操作工具等措施，有效盤活國庫資金，實現收益性與流動性的平衡，進一步完善地方國庫庫存余額管理。
關鍵詞：國庫庫存;目標余額;余額管理
中圖分類號：F830.4 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2019）05-0051-07
DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.05.008
一、引言
改革開放以來，我國國民經濟持續高速發展，財政收支規模迅速擴大，國庫庫存快速積累。尤其是2001年實行國庫集中收付改革后，以往分散管理的財政資金轉由國庫集中收付，財政資金的收支主要通過國庫進行，使得地方國庫庫存余額急劇上升。地方國庫庫存余額長期高位運行，不利于充分發揮國庫資金的使用效益。近年來，公共剛性支出逐年增加、地方債務融資成本過高、地方財權與事權不匹配，造成地方財政壓力過大，促使地方政府開始重視和挖掘國庫庫存資金的時間價值，開展國庫庫存管理的需求和愿望愈發強烈。本文擬通過分析國庫收支變化規律，在確保安全的基礎上，研究設計最佳國庫庫存持有量模型，進一步完善地方國庫庫存余額管理，以期通過多部門的緊密協作，準確采集國庫資金收支信息，構建跨部門聯合的預測機制，提升央行依法經理國庫的管理水平，為進一步加強財政和央行在國庫資金管理、貨幣市場運行等方面的協調溝通提供參考。
二、美英國庫庫存目標余額管理經驗介紹
目前，美國、英國等西方發達國家已經開展了國庫庫存目標余額管理相關操作，并形成了較為成熟的管理制度與體系，其成功經驗對我國開展地方國庫庫存余額目標管理具有重要借鑒意義。
?。ㄒ唬┰O立國庫單一賬戶體系
美國于1916年在聯邦儲備銀行設立專門的國庫賬戶（Treasury General Account，簡稱TGA），負責反映國庫資金的流入與流出總體情況。與此同時，為穩定國庫賬戶余額，1917年美國推出財政稅收與貸款計劃，決定在商業銀行開設國庫稅收和貸款賬戶（Treasury Tax and Loan，簡稱TT&L賬戶），用來進行國庫現金管理操作。英國則設置三類賬戶：統一基金賬戶（Consolidated Funds）負責稅收等收入資金的收納與撥付，是管理政府資金的經常性收支主賬戶，也是設立在央行的國庫單一賬戶;國民貸款基金賬戶（National Loans Fund），負責反映政府向公眾或私人部門的借款，是資本性收支主賬戶，并按日與統一基金賬戶進行清算;債務管理賬戶（Debt Management Account）由債務管理辦公室（DMO）負責管理，該部門通過此賬戶負責國庫現金管理的具體操作。
?。ǘ﹪栏竦膰鴰鞄齑婺繕擞囝~預測機制
美國庫存目標余額的預測由財政部與美聯儲共同負責。每天結合前一天國庫現金余額及國庫現金波動情況，分別獨立對當天的稅收及各類支出做出預測。上午9點雙方舉行電話會，將預測結果進行加權平均，形成當天的國庫現金管理操作方案。若當天的國庫庫存余額高于預測水平，則將超出的資金轉入TT&L賬戶進行投資;若庫存余額低于預測水平，則從TT&L賬戶提出資金補足庫存缺口。
英國庫存目標余額的預測由英國財政部國庫管理局負責，主要包括年度財政收支預測和月度、每日財政收支預測。年度預測體現年度資金流動趨勢;月度與每日預測，資金流動預測更為細化，為現金管理操作提供具體參考。國庫管理局向DMO提供未來19周的資金流動預測，并按月向DMO提供下一月每日的預測信息，每天預測信息又分7次進行更新。隨后，DMO根據目標余額與實際庫存余額的差額直接進入貨幣市場進行現金管理操作，具體方式主要有三種：定期發行短期國庫券、正逆回購、商業銀行定期存款。
?。ㄈ╅L期實踐經驗得出庫存目標余額
美國、英國根據長期的實踐經驗，為實現確保日常支付且收益最大化，紛紛設置了國庫庫存目標余額。2008年9月前，美國將TGA賬戶余額長期穩定在50億美元，現金流波動大的固定時期，目標余額調增至70億美元。受金融危機影響，庫存目標余額逐漸提高，2011年12月后，不再明確庫存目標余額，財政資金全部存入TGA賬戶。英國國庫單一賬戶設定的庫存目標余額為2億英鎊。
?。ㄋ模碛邢冗M的操作工具和完善的信息共享機制
從美國、英國等發達國家的國庫庫存目標余額實踐管理來看，眾多優質短期融資工具成為現金管理操作不可缺少的重要組成部分，如國庫券、高信譽的發達國家短期票據、商業銀行短期存款等。具體操作中，多種貨幣調節工具相互配合使用，提高了閑置資金的使用效率，也進一步完善了貨幣市場。此外，美英等國針對國庫庫存余額管理建立了完善的國庫信息系統，涵蓋稅務、海關、財政等有關部門的所有國庫資金流量數據，不僅很大程度上解決了信息不對稱的問題，更為精準預測國庫資金流動提供依據。
三、山東省地方國庫庫存余額變動情況
?。ㄒ唬齑嬗囝~變動特點
1. 地方國庫庫存余額呈現高位震蕩態勢。2004—2015年，山東省地方國庫庫存余額快速增長，由不足百億元增長至突破2000億元，年末庫款余額年均增長44.31%。從國庫視角看，地方國庫庫存大幅增加主要有幾點原因：經濟快速增長，公共預算收支差額不斷擴大;國庫集中收付改革持續推進;財政專戶清理整頓力度加大，納入國庫管理的資金范圍逐步完善。近幾年，山東省國庫庫存余額結束遞增趨勢，但庫存波動有所放大，2016年庫存極差為1187.65億元，2017年庫存極差為1236.07億元，庫存高企的同時震蕩幅度加劇，庫存余額存在明顯的波動區間，為國庫開展現金管理操作提供了基礎性條件。 2. 國庫庫存季節性波動規律顯著，“季初高峰、年末回落”現象明顯。從2010—2017年數據來看，1、2月受過年因素影響，庫存低位運行;每逢4月、7月及10月，受季度初所得稅等稅款集中繳納因素影響，預算收支存在時間差，庫存均出現相對高點（月均增加186.48億元）;在3月、6月及9月，財政安排大量專項支出，庫存又呈現相對低點（月均減少22.18億元）;進入11月后，國庫庫存進入下降通道，月均下降257.94億元，近5年12月庫存下降均在400億以上，年末“突擊花錢”現象較為明顯（見圖1、2）。
3. 省級庫存充足現金管理操作空間大，區縣級庫存近年來維持低位值得警惕。2010—2017年，各級次庫存走勢基本呈現平穩震蕩態勢，走勢基本一致。值得關注的是近兩年區縣級庫存持續走低，省級庫存波動放大，為現金管理提供操作空間。由于財政體制與行政管理體制逆向運行，財權事權不匹配，財力不斷向上集中，行政事權自上而下分解下達，基層財政承擔大量的支出事務，省級庫存與區縣級庫存分化日益明顯。其中，省級庫存高位運行，受已開展的現金管理及地方債影響，波動較為明顯;區縣級庫存波動放緩，財政支出壓力較大，個別區縣存在支付困難的情況。以2016—2017年為例，省級月均庫存為692.89億元，市級月均庫存為455.73億元，區縣級月均庫存為385.94億元，省級庫存為區縣級庫存的1.8倍。政府財力結構單一、自有財力相對缺乏、國庫庫存長期低位運行的地區，對上級轉移支付及債務收入依賴加深，容易出現財政支付困難問題。
?。ǘ齑嬗囝~變動影響因素分析
山東省預算收支主要包括一般公共預算收支、政府性基金預算收支、債務預算收支及國有資本經營預算收支，2010—2017年收支差額與新增庫存構成見表1。
1. 一般公共預算收支規模逐年擴大，季節性規律凸顯。2010—2017年，一般公共預算收支總量在經歷逐步放大后走勢趨緩。公共財政預算收入年均增速23.82%，一般公共財政預算支出年均增速21.05%。為探討一般公共預算收支季節性規律，本文采用一般公共預算收支小計進行分析。分月份看，由于我國企業所得稅等稅種多為分季度預繳，公共預算收入在季度初集中入庫，助推庫存增長;預算支出按季度考核剛性不斷增強，預算支出高點一般出現在季度末;由于年初預算尚未批準，財政支出相對緩慢，同時年末部分稅種延至次年1月繳納，1月庫存有明顯增長;6月為半年度時間點，預算收支均實現放量增長;年末財政集中大量撥付款項，資金持續流出，與庫存走勢基本一致（見圖3）。
2. 政府性基金預算收入是國庫庫存持續增長的重要來源，但近年來該現象有所逆轉。政府性基金預算收支本著“先收后支”的原則，?？顚Ｓ?，自求平衡，主體為土地出讓收支。2007年，《山東省國有土地使用權出讓收支管理辦法》出臺，土地出讓收支全額納入政府基金預算管理，收入全部繳入國庫，支出一律通過政府基金預算從土地出讓收入中予以安排。2010—2014年，房地產市場火爆，土地出讓收入高位運行，量價齊升助推政府性基金預算始終維持凈流入態勢，帶動地方國庫庫存增長;2015—2017年，受國家房地產調控政策影響，國有土地出讓收入放緩、支出增加，政府性基金預算收支差額由正轉負，且有擴大趨勢。
3. 自2015年起地方債發行規模提速，對地方國庫庫存的影響力逐步增強。隨著中央逐步清理整頓地方政府融資平臺，地方政府融資渠道及方式受限，尤其經濟轉型過程中財政壓力較大，地方債融資規模持續攀升。一般而言，地方債發行后資金繳入省級國庫，市、縣級地方債資金由省級財政通過地方債轉貸支出向下撥付，反映為省級庫存減少、市縣級庫存增加，地方債收入集中入庫與轉貸使得各級次國庫庫存波動加劇。近年來山東省地方債發行規模由百億級別升至近2000億，直接帶動庫存增量快速增長。此外從存量角度來看，地方債資金收支錯配現象較為嚴重，部分資金到賬后未能及時使用，使得庫存階段性沉淀，推高了國庫庫存。
4. 國有資本經營預算收支差額正負交替，對庫存增長總體影響有限。國有資本經營預算收支規?？偭枯^小，除2016年外，國有資本經營預算收入均大于支出，表現為小幅凈流入，收支差額保持在40億元以內，對地方國庫庫存變動影響較小。
四、國庫庫存目標余額測算
（一）模型選擇
如果把國庫看作一個企業，那么國庫庫存余額可以理解為這個企業持有的現金余額，因此我們可以使用最佳現金持有量的模型來測算國庫庫存目標余額。理論上常用的確定最佳現金持有量的方法主要有：成本分析模型、存貨模型、隨機模型。
1. 成本分析模型。成本分析模型是通過對持有現金的各項成本進行分析，尋找最低的持有成本對應的現金持有量，即為最佳現金持有量。持有成本主要包括：因持有現金而失去所能獲得收益的機會成本、管理現金產生的管理成本、因現金短缺而不能滿足支出需要的短缺成本。機會成本、管理成本、短缺成本三者之和最小的現金持有量即最佳現金持有量。因為國庫庫存通常不存在管理成本，因而當機會成本和短缺成本之和最小時的國庫庫存就是最佳國庫庫存目標余額。
2. 存貨模型。存貨模型是運用存貨經濟訂貨量的原理，尋找使相關成本之和最低的最佳現金持有量。該模型只考慮持有現金的機會成本和將有價證券轉換為現金的轉換成本，通過在機會成本和轉換成本之間權衡，尋求均衡現金持有量，使得持有現金的總成本最低。
3. 隨機模型。隨機模型是通過計算現金持有量的上限、下限和最佳現金持有量，從而確定最佳現金持有量的控制區間。當現金持有量達到上限時，通過增加現金的投放減少現金持有量，使現金持有量返回最佳持有量;當現金持有量降低至下限時，收回在外投放的現金增加現金持有量，使現金持有量返回最佳持有量，當現金持有量在上限和下限之間波動時，屬于合理的變化范圍，不需要進行現金操作。最佳現金持有量的計算公式如下： 通過對上述三種模式的比較，成本分析模型簡明、易于計算，但是由于國庫支出存在突發性和不規律性，短缺成本難以進行估算，使用成本分析模型來測算國庫庫存目標余額的前提條件得不到滿足;存貨模型的假設條件是現金的流入和流出都是均勻發生的，但是對于國庫來說，收入和支出波動性較大，因此使用存貨模式來測算國庫庫存目標余額也是不合適的;而隨機模型是在現金流入和流出不穩定的情況下確定最佳現金持有量的模型，模型的測算結果是一個持有量區間，充分體現了庫存余額的波動性，更有利于進行國庫現金管理，能較好地適應國庫現金收支隨機變化的特點，因此我們選擇隨機模型來測算國庫庫存目標余額。
?。ǘ┠繕擞囝~計算
本文根據國庫收支的實際情況，采用隨機模型對山東省國庫庫存目標余額進行測算，數據來源于國家金庫管理信息系統（TMIS），隨機模型中涉及的各類變量的計算方式如下：
1. 國庫庫存余額的下限L。庫存余額的下限即最低的國庫庫存持有量，從國庫資金的使用用途來考慮，國庫庫存在滿足財政基本支出的基礎上，如果有閑置資金才可以用來進行投資保值，提高資金使用效益。財政支出分為一般公共預算支出、基金預算支出和國有資本經營預算支出，由于基金預算支出和國有資本經營預算支出基本屬于以收定支的項目，因此本文主要考慮一般公共預算支出，選擇一般公共預算支出最大月份的支出數額作為庫存余額的下限。
3. 一定時期的轉換成本F。目前山東省現金管理操作只允許開展定期存款形式的投資活動，但是對于國庫資金出現不足后的彌補方式暫未有明確規定。假設庫款資金出現不足后通過上級政府補助收入、提前收回定期存款或發行地方政府債券來籌集資金，由于上級政府補助收入和提前收回定期存款這兩種方式通常都不存在相關成本費用，因此本文在計算轉換成本時僅考慮發行地方政府債券的費用。參照憑證式國債發行手續費為7‰，為簡化計算假設上述三種籌資方式各占1/3，月均轉換成本等于[月均財政支出3×7‰]。
4. 一定時期的機會成本K。目前山東省現金管理操作方式主要有3個月、6個月定期存款兩種，為簡化計算假設這兩種方式各占1/2。根據央行公布的基準利率，活期存款利率0.35%，3個月定期存款1.1%，6個月定期存款1.3%，機會成本=[1.1%+1.3%2]
5. 國庫庫存的目標余額Q。將F、K、L、[σ2]代入公式（1）得出國庫庫存目標余額Q的值。
6. 國庫庫存余額的上限H。將Q、L代入公式（2）得出國庫庫存余額的上限。
（三）結果分析
基于山東省及各級次國庫2018年財政支出月度數據和國庫庫存月度數據，計算得出2018年全省和各級次的最佳庫存持有量及持有區間（見表2、3、4）。
1. 從模型計算結果來看，2018年全省庫存持有量區間為[1537.26，3212.51]，最佳持有量為2095.68億元。通過將庫存持有量區間與庫存余額進行對比可以發現，年末財政支出加快極大拉高最佳持有量區間下限，除10月份外，全省庫存余額均低于庫存余額最佳持有量。其中10月份庫存余額最高，為2163.40億元;12月份庫存余額最低，為1294.06億元;平均庫存余額為1708.59億元，低于最佳持有量387.09億元?？傮w來看，月度庫存余額不平均，存在明顯的波動區間，具有在滿足財政支出的前提下開展目標余額管理的可行性。值得關注的是12月份，庫存余額降至全年最低點，財政剛性支出壓力增大，急需建立一個科學合理的庫存目標余額管理制度。
2. 省、市級庫存具有開展國庫資金保值增值的空間。從各級次模型計算結果來看，由于基層財政承擔大量的事務性支出，隨著國庫級次的下降最佳庫存持有量逐漸上升，2018年省級庫存持有量區間為[153.69，551.65]，最佳持有量為286.34億元;市級庫存持有量區間為[334.18，824.55]，最佳持有量為497.63億元;區縣級庫存持有量區間為[1049.40，1881.13]，最佳持有量為1326.64億元。將持有量區間與庫存余額進行比較，省級庫存余額均高于最佳持有量，多數月份庫存均高于最佳持有量區間上限，在保證基本財政支出和財政資金安全性的前提下，具有開展現金管理操作的空間。現金管理對庫存余額影響顯著，剔除現金管理后庫存余額明顯下降，基本維持在最佳持有量區間范圍內。市級庫存余額全部落在最佳持有量區間范圍內，除個別月份外均高于最佳持有量，因此在省級現金管理操作試點成功的基礎上，可適時探索市級現金管理的可行性方案;而區縣級財政庫存余額較低，均低于最佳持有量區間下限，財政收支壓力較大，對上級轉移支付和地方債的依賴性較高。
?。ㄋ模┦〖墡齑嬗囝~最佳持有量預測
考慮到目前現金管理操作只在省級開展，因此本文僅對省級庫存余額和一般公共預算支出進行進一步預測，并在此基礎上運用隨機模型對2019年1—6月庫存余額的最佳持有量區間進行測算。
1. 庫存余額預測。從國庫庫存余額變動情況來看，年初庫存存量低位運行，季初大量囤積、季末下降特點顯著，具有一定的趨勢性、季節性和隨機性，可以采用時間序列分析中的SARIMA模型來對省級庫存余額進行預測?？紤]到2015年之后庫存余額的變動呈現出新的特點，增長放緩、波動性加強，因此，在對省級庫存余額進行預測時，將樣本區間設定為2015年1月至2018年12月，其中，2015年1月至2018年6月為樣本模擬分析區，2018年7月至2018年12月為樣本預測分析區。
通過對省級庫存余額做一階逐期差分和一階季節差分后，時間序列基本平穩，通過觀察序列的自相關與偏自相關圖形，并經多次試驗驗證，構建SARIMA（2，1，1）（0，1，1）12模型進行數據預測，得到2018年7—12月庫存余額的預測值（見表5）。
從2018年7—12月預測值與實際值的對比來看，各月份誤差均在可接受范圍內，預測結果較為理想。因此可以運用此模型擴展樣本后對2019年1—6月省級庫存余額進行預測（見表6）。 2. 一般公共預算支出預測。從一般公共預算支出變動情況來看，具有一定的趨勢性、季節性和隨機性特征，2月一般是全年的最低點，12月財政部門為完成預算進度，資金撥付力度加大，往往形成年內支出的高點，呈現較大的波動性。因此，依然可以采用時間序列分析中的SARIMA模型來對省級一般公共預算支出進行預測。為與庫存預測保持數據一致，將樣本區間設定為2015年1月至2018年12月，其中，2015年1月至2018年6月為樣本模擬分析區，2018年7月至2018年12月為樣本預測分析區。
通過對省級一般公共預算支出做一階逐期差分和一階季節差分后，時間序列基本平穩。觀察序列的自相關與偏自相關圖形，并經多次試驗驗證，構建SARIMA（3，1，2）（0，1，1）12模型進行數據預測，得到2018年7—12月一般公共預算支出預測值（見表7）。
由2018年7—12月預測值與實際值的對比來看，除12月份誤差較大外，其余月份誤差均在可接受范圍內。因此，可以運用此模型擴展樣本后對2019年1—6月省級一般公共預算支出進行預測（見表8）。
3. 最佳持有量區間預測。將上述一般公共預算支出和庫存余額的預測值帶入隨機模型計算，得到2019年1—6月省級國庫庫存目標余額最佳持有量的預測值為191.84億元，最佳持有量區間的預測值為[116.80，341.93]。將持有量區間與庫存余額的預測值進行比較可知，2019年上半年省級庫存余額依然高于最佳持有量區間的上限，預計仍具有開展現金管理操作的空間（見表9）。
五、完善地方國庫庫存余額管理相關建議
?。ㄒ唬┙⒛繕擞囝~管理機制，提高資金預測準確性
從頂層設計的角度出發，制定相關法律法規對地方國庫現金管理活動的具體內容做出明確規范，并指導地方建立庫存目標余額管理機制。通過統籌運用科學的計量方法、歷史數據的經驗分析及減少預算執行中的調整行為等方法，準確預測未來收支，確定國庫最佳現金持有量。以最佳現金持有量為基準，分階段、循序漸進推進庫存目標余額管理機制。初期階段，按照“安全性、流動性目標為主，收益性目標為輔”的原則，結合宏觀經濟形勢、貨幣政策、財政收支狀況等因素，將庫存目標余額設定在高于當期最佳現金持有量的合理區間范圍，隨著預算管理體制的完善、現金流預測水平的提高、目標余額管理經驗的積累，逐步將庫存余額向最佳現金持有量過渡。
（二）改進預算管理，增強財政資金控制力
從目前看，我國還存在預算編制滯后、缺少預算收支短期預測機制、預算執行調整行為隨意性大、大量的資金支出與結余同時存在等問題，凸顯出我國預算管理、執行效率和財政資金調度能力亟待提高，也是影響地方開展國庫現金預測和庫存管理的重要原因。建議繼續推進預算管理體制改革，細化預算編制、建立預算執行監督考核機制，提高財政收支協調性，將所有財政資金納入國庫單一賬戶管理，建立真正意義上的國庫單一賬戶制度，增強對財政資金的控制力，提前掌握財政資金未來變化趨勢，進而建立完善的現金流預測管理機制，為全面開展地方國庫庫存余額管理奠定基礎。
（三）理順部門間權責關系，完善現金管理溝通機制
財政部門和人民銀行作為財政資金的管理和操作機構，是庫存現金管理的主要部門。建議按照職能分工理順兩者在國庫現金管理中的權責關系。由人民銀行負責貨幣市場和國庫現金流監測及現金管理具體操作，財政部門負責根據人民銀行的現金變動信息和預算收支執行情況開展現金預測并制定現金操作規劃。建立雙方定期會晤機制，在政策決策、現金流動、操作管理等方面加強信息交流與磋商合作。
?。ㄋ模┙∪嚓P系統建設，強化國庫現金數據處理能力
高效、全面、準確的信息系統是有效開展國庫現金預測和管理的前提和基礎。目前國庫的橫向聯網系統已實現了與稅務、海關、銀行間預算收入信息的聯網傳送，也具備與財政的預算收支信息聯網功能。建議加快收支信息聯網進程，實現國庫收支全過程信息共享。在各部門聯網的基礎上，開發現金管理輔助系統，提高現金管理工作的信息化水平，為國庫現金流監控、統計分析和決策提供系統支持。
?。ㄎ澹┚C合運用多種操作工具，豐富庫存現金管理方式
建議豐富地方國庫現金管理品種，初期以商業銀行定期存款為主，隨著現金管理經驗的積累和現金預測準確性的提高，逐步采取買回國債、國債回購和逆回購等操作方式，待條件成熟特別是貨幣市場功能進一步完善后，采取發行短期國債和貨幣市場雙邊操作等途徑管理庫存現金，并結合流動性、安全性分析，采用不同現金管理品種組合模式，在保證流動性和安全性的前提下，實現現金管理收益最大化。
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Abstract：In recent years，with the increase of local fiscal expenditure pressure，local governments have began to pay attention to and explored the time value of treasury stock funds. At the same time，the demand to carry out treasury stock management become stronger and stronger. Based on the inventory data of local treasury in Shandong Province and the experience of inventory target balance management in developed countries such as Britain and America，this paper tries to design the best treasury stock holding model and the inventory balance by analyzing the changes and characteristics of treasury stock on the premise of treasury fund security，which provides data basis for the development of local treasury inventory balance management. It concludes that a series of measures should be taken，such as establishing target balance management mechanism，improving budget management，straightening out the power-responsibility relationship among departments，improving relevant system construction，and comprehensively utilizing various operational tools，to effectively activate treasury funds，achieve the balance between profitability and liquidity，and further improve the management of local treasury stock balance.
Key Words：treasury stock，target balance，balance management
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