WTO改革的諸邊協定模式探究
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摘要：“協商一致”和“一攬子承諾”的決策機制使得多邊貿易體制陷入僵局。通過諸邊協定模式迂回推動WTO改革是較為現實的選擇。如今要增加《WTO協定》中的諸邊貿易協定幾乎沒有可能，開放式諸邊協定是現階段推進WTO改革最好、最可行的模式，WTO體制外的諸邊協定能否進入WTO體制取決于大國之間的博弈。具有高度開放性的開放式諸邊協定最大限度地降低了“搭便車”問題的負面影響，但忽視了發展中成員的利益，缺乏民主正當性。WTO成員對于通過諸邊協定模式推進WTO改革仍有分歧。
關鍵詞：WTO改革;WTO決策機制;諸邊協定;《信息技術協定》
被譽為“經濟聯合國”的WTO如今面臨前所未有的挑戰。自2001年啟動的多哈回合談判至今僅達成了一項多邊貿易協定——《貿易便利化協定》，多邊談判已經處于停滯狀態。WTO貿易規則供給不足，已經滯后于全球經濟的發展。美國一再阻止上訴機構成員的任命，上訴機構在2019年底將徹底停止工作，WTO“皇冠上的明珠”——WTO爭端解決機制將“黯然失色”。WTO規則不能約束貿易大國。美國公然違反WTO規則發動貿易戰，其他成員也針對美國的單邊貿易措施采取了反制措施。WTO成員之間的大規模貿易摩擦嚴重挑戰了WTO的權威和公信力。面對種種危機，WTO亟待進行與時俱進的改革，主要WTO成員也都提出方案呼吁WTO規則的現代化改革。多邊貿易體制陷入僵局的制度原因是什么？諸邊協定模式是否有可能推進WTO的現代化改革？開放式諸邊協定模式有哪些制度優勢，又可能面臨哪些障礙？WTO成員對于諸邊協定模式的立場是什么？對這些問題的探討關涉WTO的未來。
一、 WTO決策機制困境使得多邊貿易體制陷入僵局
1. 協商一致和一攬子承諾原則的制度內涵。協商一致原則是WTO通過決議的程序性規則，也是WTO規則談判的基本原則。協商一致意味著只要沒有WTO成員正式提出反對意見，該項提議就獲得通過。缺席或棄權本身被推定為同意，并不影響共識的達成。同樣地，任何一個WTO成員，無論是貿易大國還是小國，理論上都對WTO的決議擁有否決權。協商一致原則可以確保即便是最弱小的成員，也不會被貿易大國所忽視，體現了國家主權平等原則。根據《WTO協定》第9.1條，“除非另有規定，否則如無法經協商一致作出決定，則爭論中的事項應通過投票決定”。WTO確立了“協商一致”為主，“票決一致”為輔的決策模式。WTO票決一致包括了“全票通過”和“多數票通過”兩種機制，多數票通過包括四分之三多數票和三分之二多數票。自WTO成立至今，全票通過機制尚未被付諸實踐，多數票通過機制在WTO談判實踐中也非常罕見，WTO更多地采用“協商一致”的決策機制。
與“協商一致”原則緊密聯系的是“一攬子承諾”原則。一攬子承諾意味著所有WTO成員對所有議題進行協商，并且必須同時接受所有議題。在達成一致意見之前，達不成任何協議。多邊談判必須選擇全部成員的最大公約數議題，這注定只能是一個狹小的議題組合。一攬子承諾是協商一致原則的自然延伸，意在防止多邊貿易規則的碎片化，也防止了后加入WTO的成員的“搭便車”行為，維護了多邊貿易體制的完整性和統一性。
2. 多邊貿易體制的僵局。在實踐中，協商一致和一攬子承諾原則導致了多邊貿易體制發展的停滯，現有的多邊規則制定模式陷入了空前的困境。將全部議題捆綁在一起談判的做法使得WTO無法就單個議題進行循序漸進、各個擊破的談判，削弱了WTO應對新議題的能力。當WTO成員無法對所有議題達成共識時，談判的議題將被削減。被縮減的議題并非不重要，而恰恰是亟需WTO予以關注的領域。隨著WTO成員的不斷增多，成員利益的多元化也增加了討價還價的成本，要求所有成員對協定的全部內容達成共識極為困難。一攬子協定原則無法解決成員之間的重大分歧和利益分化，由此導致了多邊談判的低效率。協商一致和一攬子承諾原則也無法實現保障WTO內的民主和決策正當性的制度目標。在WTO體制內，成員之間勢力失衡的事實導致不同成員對決策結果的影響力不均等。協商一致達成的談判成果很可能并非全部成員真實的意思表示。發達成員更有能力影響談判，發揮影響力抵制不符合其利益的共識，并換取其所希望的共識。協商一致原則難以剔除貿易大國的影響力。
WTO決策機制在運轉中產生了上述一系列問題，制約了WTO的效率和多邊談判的進展，使得多邊貿易體制陷入僵局。那么，在WTO改革中是否仍需要堅持協商一致原則？2018年11月，美國白宮官員指責中國作為WTO成員“行為不端”，表示考慮把中國“開除”出WTO。倘若不堅持協商一致原則，WTO將成為美國推行貿易霸凌行徑的工具。包括中國在內的眾多WTO成員希望在堅持WTO核心價值和基本原則的立場上，推動WTO進行與時俱進的改革，協商一致的精神不能丟。在此背景下，通過諸邊協定模式在某些議題取得突破從而迂回推動WTO改革是較為現實的選擇。
二、 諸邊協定模式推進WTO改革的可行性分析
當前學界對于諸邊協定沒有一個規范統一的概念。從締約方的數量來看，諸邊協定的締約方是WTO全體成員的一部分，因而諸邊也被稱為“小多邊”。諸邊協定通常只針對單一議題進行談判，而且僅僅拘束接受它的成員。根據與WTO的關系的不同，可以分為WTO體制內的諸邊協定和WTO體制外的諸邊協定，而WTO體制內的諸邊協定包括封閉式諸邊協定和開放式諸邊協定。
1. WTO體制內的諸邊協定。
（1）封閉式諸邊協定。在現行WTO框架下，諸邊協定是指《WTO協定》第2.3條規定的諸邊貿易協定，列于《WTO協定》附件四，目前只剩下《民用航空器貿易協定》和《政府采購協定》。諸邊貿易協定只對接受的成員產生拘束力，構成WTO協定的一部分，并適用WTO爭端解決機制。這類諸邊協定是一種排他的、封閉式的諸邊協定，不適用最惠國待遇原則。根據《WTO協定》第10.9條，某一貿易協定如果要獲得附件四中的諸邊貿易協定地位，只能通過協商一致的方式作出。而對于諸邊貿易協定的刪除，部長級會議即可作出決定，并無協商一致的要求?！禬TO協定》對附件四中的諸邊貿易協定采取了“嚴進寬出”的態度，旨在抑制新協定的產生。在多邊談判停滯不前的現實下，要增加《WTO協定》附件四中的諸邊貿易協定幾乎沒有可能。 （2）開放式諸邊協定。以《信息技術協定》（ITA）為代表的是開放式諸邊協定。這類諸邊協定充分利用了WTO的基礎設施，協定的談判、達成和運行都在WTO體制中完成。開放式諸邊協定的參與方只有部分WTO成員，但協定的結果在最惠國待遇原則的基礎上適用于所有成員，具有了利益外溢的性質。其他WTO成員可以不參加談判，也可以反對，但反對不影響談判的繼續進行，談判達成的結果在適用的時候不歧視。開放式諸邊協定是一種臨界數量協定，它將談判參與方在相關領域的貿易權重作為協定的生效要件。WTO部長會議允許WTO成員嘗試多邊以外的方法制定貿易規則，不過由于部分WTO成員對通過諸邊方式制定貿易規則的方式持保留意見，開放式諸邊協定在《WTO協定》中仍沒有明確的法律地位。開放式諸邊協定明顯不同于《WTO協定》附件四中的封閉式諸邊協定，可能是現階段推進WTO改革最好、最可行的模式。ITA的擴圍談判已經完成，《環境產品協定》（EGA）是另一項正在談判中的開放式諸邊協定。
2. WTO體制外的諸邊協定。在WTO體制外達成的諸邊協定的典型例子是《反假冒貿易協定》（ACTA）和《服務貿易協定》（TISA），該類協定的談判尚未通過法定程序納入WTO框架內。談判中的TISA沒有得到WTO成員的廣泛同意，也沒有WTO秘書處的介入，談判相對封閉。TISA文本借鑒了GATS的布局形式和原則，并涵蓋了GATS的關鍵條款。TISA的部分參與方（如歐盟）明確表達了將其多邊化的意圖，TISA的結構和內容也都與GATS一脈相承，TISA在將來仍有可能進入WTO體制。TISA要實現多邊化可以借鑒ITA的模式，通過達成臨界數量協定的方式修改參與方的《服務貿易具體承諾減讓表》，進而將談判成果依據最惠國待遇原則適用于所有WTO成員。不過，推動國際規則談判的主要動力仍是大國。美國并不希望TISA多邊化，中國于2013年申請加入TISA談判卻遭到美國的阻撓。國際經貿格局的變化使得既有的多邊貿易規則不符合美國的國家利益，因而美國奉行“美國優先”的外交政策。以TISA為代表的諸邊協定能否進入WTO體制取決于大國之間的博弈。
還有一種觀點將區域貿易協定界定為諸邊協定。雖然這兩類協定在成員數量上具有相似性，但二者的法律依據不同。區域貿易協定作為區域經濟一體化的法律載體，雖然為WTO規則所允許，但并非WTO框架下的協定，因而不屬于WTO改革討論的范疇。
三、 開放式諸邊協定模式推進WTO改革的優勢與障礙
1. 開放式諸邊協定的優勢。ITA的核心內容是信息技術產品的關稅削減，每一個參與方的關稅削減將被納入其關稅減讓表中。根據GATT1994第2.7條，成員的關稅減讓表是GATT1994第一部分的組成部分。由此，參與方的關稅削減承諾基于最惠國待遇原則適用于所有WTO成員。開放式諸邊協定的非參與方也能從關稅減讓所創造的貿易機會中獲益，可在一定程度上減輕對諸邊協定的擔憂?！爸T邊約束多邊受益”的處理方式堅持了作為國際貿易基石和整個WTO體系基礎的最惠國待遇原則在多邊貿易體制中的固有地位。
當ITA參與方達到了信息技術產品90%的全球貿易量時，協定才生效。90%的臨界數量的界定由WTO秘書處提供。臨界數量的要求與國際貿易義務的契約性有很大關系。WTO是一個成員驅動的國際組織，在WTO框架下貿易爭端的最終解決取決于爭端方都同意的方案。對于臨界數量協定，當某一產品貿易的主要成員都加入了該協定，則非參與方在該協定項下并不享有實質利益，與參與方不存在契約關系，理應不妨礙協定的生效。開放式諸邊協定對最惠國待遇原則的堅持導致了非參與方的“搭便車”問題，但將臨界數量作為協定的生效要件最大限度地降低了“搭便車”問題的負面影響。開放式諸邊協定具有高度的開放性，對新成員的加入始終表示歡迎，調整的范圍也不斷擴展。目前以ITA為代表的諸邊協定議題局限于工業制成品貿易的關稅措施，但未來可能拓展至服務貿易和非關稅措施。EGA下一階段的談判將針對環境服務和非關稅壁壘展開。高度開放性使得此類諸邊協定能夠與時俱進地推進貿易自由化的發展。
2. 開放式諸邊協定的現實障礙。不過開放式諸邊協定模式推進WTO改革仍面臨一定的現實障礙。從ITA和EGA的談判實踐來看，參與方主要是發達成員，發展中成員對開放式諸邊協定的參與意愿并不高?！芭R界數量”的生效方式使得諸邊協定的規則制定權牢牢掌握在具有相關貿易利益的貿易大國手中，發展中國家只能成為標準和規則的被動接受者。發達成員發起諸邊協定談判的主要目的在于提高其具有競爭優勢的部門或產品的貿易自由化程度，而發展中成員在這些領域并無緊迫的貿易利益，因而對相關議題的談判缺乏動力。
一攬子承諾原則要求所有議題“打包”談判，導致了談判方在多邊談判中進行“議題交換”的結果，發展中成員往往依賴于議題交換。在多哈發展議程中，發展中成員希望通過議題交換的方式將烏拉圭回合談判中作出的利益讓步爭取到相應補償，不過最后只能無果而終。開放式諸邊協定的談判方式放開了一攬子承諾的要求，談判的內容通常僅限于某個特定議題，參與方無法利用其他議題的談判與該議題進行交換。如此，開放式諸邊協定忽視了發展中成員的利益，缺乏民主正當性，也有悖WTO保證發展中成員經濟發展的宗旨。而多哈回合談判達成的《貿易便利化協定》之所以能取得成功，很大程度上是因為給予了發展中成員充分的“特殊與差別待遇”。在《貿易便利化協定》項下，發展中成員不僅在市場準入和規則實施方面享有優惠待遇，甚至有權單方改變承諾。
四、 WTO成員對諸邊協定模式的不同立場
當前WTO成員對于通過諸邊協定模式推進WTO改革仍有分歧。歐盟支持諸邊協定在WTO現代化改革中發揮作用。歐洲理事會于2018年9月發布的《WTO的現代化》概念文件中指出，在無法達成多邊共識的領域，積極支持和推進諸邊談判，談判應繼續向所有成員開放，并將其結果在最惠國待遇的基礎上適用;探討修改WTO協定的可行性，以便制定新的包含一系列諸邊協定的附件4b，這些協定在最惠國待遇的基礎上適用，可通過簡化程序加以修訂。 美國對諸邊協定模式態度模糊。2018年5月美國對進口汽車和零部件發動232調查后，歐盟曾提議在WTO框架下達成一項由多國參與的針對汽車行業的諸邊協定，以共同削減汽車關稅。但美國并沒有意愿參與這樣的規則談判，最終美歐之間也未能在汽車行業方面達成共識。由于開放式諸邊協定是一種臨界數量協定，協定的生效往往要求參與方的貿易量達到一定規模，而美國這一貿易大國對諸邊協定的消極態度無疑阻礙了諸邊協定的達成。印度、南非等發展中成員依然堅持多哈發展議程，反對諸邊協定模式。多哈回合已經名存實亡，諸邊協定模式成為了一種過渡性的全球治理機制。
對于新興商業領域的規則制定，中國同意志同道合的部分WTO成員在充分考慮發展中成員意見的基礎上進行探索，最終形成多邊規則。這也暗含了中國認可開放式諸邊協定模式。中國加入了ITA，參與了ITA擴圍談判，中美在談判中達成的諒解大力推動了擴圍談判的成功。未來在電子商務領域，WTO成員也可以采取開放式諸邊協定的談判模式。中國的電子商務發展異軍突起，中國在電子商務領域具有重大的貿易利益，因而這一領域的貿易規則的達成自然離不開作為關鍵數量成員之一的中國的參與。
五、 余論
WTO面臨前所未有的挑戰，協商一致和一攬子承諾的決策機制使得多邊貿易體制陷入僵局。雖然多邊主義是全球治理的最優實踐，但諸邊主義是次優的務實選擇。在當前形勢下，要增加《WTO協定》附件四中的諸邊貿易協定幾乎沒有可能。以ITA為代表的開放式諸邊協定是現階段推進WTO改革最好、最可行的模式。以TISA為代表的WTO體制外的諸邊協定能否進入WTO體制取決于大國之間的博弈。
開放式諸邊協定“諸邊約束多邊受益”的處理方式堅持了最惠國待遇原則在多邊貿易體制中的固有地位，將臨界數量作為協定的生效要件最大限度地降低了“搭便車”問題的負面影響。但開放式諸邊協定忽視了發展中成員的利益，缺乏民主正當性。從《貿易便利化協定》的成功經驗來看，諸邊協定的談判應更加包容，為發展中成員爭取“特殊與差別待遇”。
電子商務、國有企業、競爭政策、投資保護等都可能成為諸邊談判中的議題，但這些議題目前仍存在較大爭議。只有當各成員對相關的議題具有一定共識時，諸邊談判才能實際展開。就電子商務而言，美國要求跨境數據自由流動，歐盟主張數據保護，而中國關注傳統的網絡購物，各方分歧巨大。WTO成員對于通過諸邊協定模式推進WTO改革也有分歧。從長遠來看，由于現行WTO體制未對諸邊談判設定相應規則，諸邊協定的增多可能對多邊貿易體制產生一定的負面影響。諸邊協定通過“一事一議”的方式進行談判可能導致規則的碎片化。通過諸邊協定模式制定規則只是WTO規則制定的補充形式，多邊貿易體制仍是基礎。
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