淺談宅基地新政實施中保障對象標準問題
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摘 要：近年來，隨著經濟體制改革進程不斷加快、城鄉一體化進程不斷推進、城鄉社會結構層次不斷變化，以往的宅基地制度及政策已經不能適應社會需要，其所帶來的問題日益增多，各方面的矛盾不斷凸顯：閑置宅基地大量泛濫，土地浪費現象不斷惡化;用地供需矛盾越發尖銳;由宅基地衍生的違法交易及違法用地仍然肆虐，擾亂公共秩序;宅基地價值未能充分發掘，延緩農村經濟增長......這些嚴峻的問題在改革宅基地制度的政策施行下的試點地區有了明顯改善，但是，由于各地實際情況不同以及區位條件的特殊性，在改革過程中遇到了種種問題，阻礙了改革進程。本文以常州市湟里鎮為分析對象，探討其在確定保障對象時出現的問題，并提出建議加以改善。
關鍵詞： 宅基地;保障對象; 村民自治 ;政府干預
中圖分類號：DF472文獻標識碼：A文章編號：1008-4428（2019）05-0149-02
一、 前言
我們宅基地新政研究課題小組成員于2018年共四次在宅基地新政試點城市的常州市躍進村及湟里鎮一些村莊進行調研，通過問卷調查及訪談式調查的方式知悉當地村民及村委會、市政府專業人士實施進行到何種階段、實施中出現的問題以及采取的解決手段。本文主要針對湟里鎮在確定宅基地保障對象的標準這一問題進行研究分析，明確政策與具體實踐相矛盾的節點，探討解決方案，推動試點城市各階段順利施行。
二、 研究背景
傳統的宅基地改造方式如農村統一拆遷重建其實根本性地改變了農村面貌、改變了生活方式，在原則上是違規的甚至是違法的，這一改造方式是完全與“保留農村、擴大升級農村資源、保障農民權益”的改革出發點相違背，因此，農村宅基地規劃方案與優化土地配置等方面的改革勢在必行。常州市湟里鎮作為農村宅基地政策試點，自2015年起其改革工作不斷推進，經與相關人士了解確認后，知悉現已完成確權登記，在土地流轉、置換、出讓入市、集體經營工商業這些階段不斷努力。此外，對專業人員以及當地村民進行訪問后我們了解到常州市湟里鎮的村民建設用地從以前的無嚴格控制、圈占宅基地到改革后的每人30平方米、一戶不多于140平方米，這一規定在根本上控制了“一戶多宅、土地資源浪費、農村集體建設用地不足等問題”，從而規范了宅基地面積，保障了農村土地資源的合理利用以及提升業態。
要想將宅基地新政貫徹好并且出高成效，第一步也是最關鍵的一步就是要確認宅基地保障對象。具備保障資格的村民才能享有宅基地建設等權利，因此確認工作必須嚴謹認真對待。本文就針對湟里鎮在確定保障對象的標準這一問題及其延伸出的與制度相沖突的情況進行分析并探討解決方案。
三、 具體問題
為了解湟里鎮在實施階段所面對的實際問題，我們詢問了湟里鎮政府相關部門。在與其談話的過程中，我們發現湟里鎮對確認宅基地保障對象并沒有一個具體確切的標準。告訴我們，原則上保障對象必須是該村合作社的股民，需有該村的戶口等條件，但是在外地上學、正在服兵役、在國企或其他單位工作享有住房公積金或住房優惠政策、空掛戶的人以及公務員除外。這一標準可籠統概括為“事實生活在村里，符合合作社成員資格，參與農村生產經營的人”。這一含糊的標準產生了一些問題：這一標準應以達到怎樣的條件來切實操作？保障對象的確認是否真正按照這一大致標準進行？此外，因為指標有限，若出現不符合該標準的村民占有名額導致符合標準的村民無指標又該如何保障該村民的權益？政府是否有權采取有效措施將村民名額全部落實確認并且與村民自治制度不相抵觸？
對于這些問題，王先生的回答是湟里鎮為了充分貫徹村民自治制度，因此，確認宅基地保障對象是否符合由村民會議同意即可;并且，從上級發下的名額指標是根據村內具體情況確定的，最終確定名單名額與其出入不大，最終名單確定好之后經政府審批時基本都會同意，也不會特意審查名單內村民資格的合理性。了解這些流程之后，筆者產生了一些對村民自治在這一過程中所起作用的科學性的質疑。如果有外來人在本村生活，其本不具有宅基地保障對象的資格，但只要村民會議同意，他就成了保障對象，并且政府也不會干預村民會議的決定并對其身份質疑。筆者認為這一確認方式雖然發揮了村民自治制度民主決議的作用，但是在我看來并不能保障真正應保障村民的權益。根據實際情況，常州市經濟水平較高，外來人口逐年增高，不斷大量涌入，而湟里鎮位于武進區，工業化發展水平高且為全國文明村鎮、國家級生態示范鎮，其區位條件優越，會吸引大量外來人口涌入，外來人口占全鎮人口比例也較高，因此對外來人口在宅基地保障對象這一方面進行特殊化其實對本村人的權益保護方面并不公平，此外，原本具備保障資格的村民名額丟失會導致后續一系列問題無法運行。對于宅基地新政改革措施的落實，湟里鎮作為試點地區一定要夯實基礎，施行的每個階段都要堅實踏實，以保證整個改革過程全面完善不出差錯，才能擴大政策的適用范圍并推廣到全國。即在確定保障對象這一問題上，即使保障對象的名額可能僅有幾位不符標準，看似無傷大雅，但是對于后續問題，比如將外來人口確認為保障對象即是對其今后在該村鎮建設、使用公共設施、參與該村鎮重要會議決策等活動的合理性進行了確認，然而因其戶口、成員資格不在該村，其對承擔該村鎮發展責任的意愿相對較低、對本村鎮的忠誠義務也相對較低、對本村鎮的自我歸屬感較低，那么其今后在該村鎮投資建廠、改善公共設施、參與決策本村鎮未來發展方向等活動的風險就會增大，此外，今后這些活動出現瑕疵或其他過失時向誰歸責問責等問題也更加復雜，而對于本村鎮符合保障條件的本地村民若做出對本村鎮發展不利事項時，本村鎮可以對其進行實時問責懲罰而不必牽扯過多手續或其他事項。從這一方面可以看出政府適當干預與村民自治的矛盾凸顯出來。村民自治將民主切實貫徹到底，極大地保障了村民自主決策、民主決策，但涉及村鎮未來發展方向、村民自身以及今后子孫發展利益的事項、對本村的土地資源規劃、發展前景以及打造方向還是應適當聽取政府專門部門對本村鎮各項資源及區位條件做出科學評估后制定針對性發展規劃來進行民主表決確定，然而這似乎與法律規定的政府不得干預農村村民自治公共事務管理相違背，會出現政府權力無邊界、越權的現象。鄉鎮政府與村民會議并非行政管理關系，政府一般只能通過指導與協助來促進農村事務發展改善，如果政府進行干預那么可能就會侵犯村民自治的權利，政府可能會被判定為行政越權。這一事實充分反映出我國現行的一些制度在時代變化社會進步的不斷發展中會逐漸顯現出更多的矛盾，需要隨著時代潮流的變化不斷轉換思想，打磨各種指導方案，尋求各項制度以及政策的平衡點。在保障對象確認上就此政策實施情況而言，公權力的適度干預在筆者看來對當下整個村鎮宅基地改革十分重要，為了本村發展著想，面對政策的特殊性，應當可以因時因地適當接受政府適當干預。 四、 改善措施
以筆者之見，在尊重村民自治的基礎上，政府進行名額合理評估以及名單提交后審查，發現問題時及時向村民會議反映并提出建議，由村民會議討論決定處理方案。這些改進方向對政府行政的要求更加嚴格化：政府必須對村鎮本村當地人口、常住人口、流動人口有精確清晰的把握，對保障對象名額評估控制在合理范圍中;對于審查干預的度必須把握好，而且效率也要提高，這對政府行政效率和方式做了更高的要求;考量村民會議是否接受政府建議及對應的應急和補償方案，保障各類群眾的權益。在筆者看來，既然為人民服務是政府的宗旨，出發點和落腳點都是為人民謀利益，那么政府進行適當的干預、溝通及決策，村民也應該會支持。民主與科學結合才能做出相對正確的決定，因此，對于宅基地保障對象確認問題我認為大致應該將政府確定名額范圍、村民自治確認對象、鄉鎮政府審查指導、補償村民相結合。
首先，鄉鎮政府在分析本村鎮人口構成、不符合保障條件但對本村鎮發展做出突出貢獻人員及其他情況可能影響名額指標的，進行合理評估人數后發放指標。然后，由村民會議討論同意通過生成名單，遞交鄉鎮政府，之后鄉鎮政府將名單中有疑義的人員進行審查，調查其所作行為以及村民同意的原因，若原因合理并對本村發展規劃無損，則保留;若原因不合理或可能有損本村發展前景則向村委會提出意見說明問題，隨即由村民會議重新討論是否撤銷，若仍不同意撤銷，則應遵從村民意愿，不得強制干預村民會議決定，但要注重其后續對本村的經營行為、投資行為、建設行為等是否合理，若不合理，可對其進行一定處罰。最后，政府及村民會議還應討論同意對本符合保障條件但卻未被確認為保障對象的村民進行適當補償，對其后續生活發展問題予以一定補貼，對其今后的發展權益給予一定保障。
五、 結論
宅基地改革是對農村村民建設用地、承包地、剩余建設用地等土地資源的科學整合及合理利用，它在發展特色村莊、提升業態并打破傳統國有土地、集體土地概念等方面具有劃時代意義，目的是讓村民生存、生活、生產的方方面面通過新政的實施而切實體會自身及子孫權益得到進一步保障，使農村的發展方式不再固化死板，真正做到農村經濟發展“活起來”。通過集體經營工商業、土地資源出讓入市等方式來集中集約發展經濟與生態，打造具有良好區位優勢的特色新農村。改革的每一步都是每位村民、每位從業人員、每位專業人士共同參與努力的結果。但針對土地資源改革進程中的各階段各問題，如何協調村民自治與政府干預是無法逃避的一大難題，如何把握各方的權能以及優越性對每一程序決定的做出都是極為關鍵的。湟里鎮這一工業化水平高、區位優勢強、文明程度高的城鎮是在常州市所有公布的試點地區中改革進程位于前列的，其在改革過程中尚存在不少問題，更不要說躍進村等其他試點地區了。經調查，我們發現其他試點村莊有些甚至還未開始確權登記，甚至超半數村民仍不了解新的政策規定，也不明白宅基地相關常識，更嚴重的是村民對這一項關乎切身利益的政策不管不問不參與。這也充分反映出新政策出臺地方腳步能否盡快跟上、村鎮帶頭人眼光是否敏銳、村民對家事國事天下事是否能夠事事關心，良好的政策制度不經施行永遠不了解好在何處，也無法在根據當地實際情況下對新政策某些規定進行改善從而因地制宜，也無法更加快速地實現改善經濟結構提高人民生活水平。對于宅基地新政策的實施，經調查研究討論后，其各階段所遇到的問題都是全新的且無法借鑒的，必須充分發揮當地人民的聰明才智，與當地實際情況相結合，通過不斷的實踐檢驗各項決定的合理性，盡量少走彎路，高效完成各項任務安排。
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作者簡介：
胡明璐，女，江南大學法學院學生。
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