環境行政處罰適用“一事不再罰”原則探析
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[摘 要]因法律存在滯后性，加之環境生態要素的不穩定性和生態環境違法行為的復雜性等因素，導致環境行政處罰中必然會出現對“一事不再罰”的爭議?；诃h境執法合法合理的現實需要，在環境行政處罰罰款案件數量逐年增長的緊迫壓力下，生態環境主管部門迫切希望“一事不再罰”原則能有一個統一標準。但由于環境要素復雜，對于環境違法行為如何認定為“一事”不能一刀切，而是應當從法律規定的構成要件、立法目的、法益保護、違法行為的間隔等方面進行認定。一般情況下，認定環境違法行為適用構成要件說，即以違法事實滿足一次構成要件作為認定“一事”的依據，如遇特殊情況，則要結合具體案件進行分析，以簡化環境執法的復雜問題。
[關鍵詞]環境行政處罰;環境執法;違法構成要件;法益保護
一、引言
為減少人類活動對環境的不利影響，國家制定了系列法律法規來約束人們的破壞行為。但即使有嚴厲的法律制裁，人們在利益驅使下所采取的環境違法手段仍然五花八門、層出不窮，如不進行環評、停用環保設備、私設暗管、偷排等，直接適用的法律已經不能達到環境保護的立法目的了。在生態環境保護立法和法律適用中，存在著嚴重的法律滯后于社會發展的問題，因此需要對現有的法律規范作更細致的解讀。如果沒有統一的標準，不同的主體基于不同的角度對法律作出不同的解釋，易造成執法者與相對人之間的“誤解”，進而產生沖突。在司法和行政實踐中，環境行政相對人以生態環境主管部門違反“一事不再罰”原則為由，提起環境行政訴訟的不在少數。相對人認為，同一種違法行為受到執法部門的多次處罰不符合法律規定，其合法權益受到侵犯。這種情況大多數是由于生態環境行政部門或行政相對人，對行政法“一事不再罰”原則中的“一事”認識有偏差，以及法律解釋不清而引起的。在具體違法行為認定中存在理解歧義，導致行政部門執法過程中“一事再罰”或者行政相對人誤認為違反了“一事不再罰”原則的情況發生。因此，本文意在通過解讀行政法中“一事不再罰”原則，分析上述現象出現的原因，著重分析在環境行政執法過程中遇到不同表現形式的環境違法行為時，如何能合法、合目的地認定環境違法者的違法行為數量，進而明確環境執法中對“一事”的認定標準。
二、環境行政處罰中出現“一事不再罰”爭議的必然性
在社會主義法制體系基本建成的背景下，環境保護立法工作也在不斷完善，但環境保護的司法和執法過程仍然存在許多問題。其中，“一事不再罰”原則的適用一直是環境行政處罰執法中的爭議所在，其產生原因主要有以下幾點：
第一，法律自身的特點導致“一事不再罰”原則必然存在爭議。法律存在滯后性，在適用過程中少不了對其進行解釋與理解，環境執法在適用法律時也是如此。由于解釋不可避免地帶有主觀色彩，這使得環境行政處罰中“一事不再罰”原則會因生態環境行政主管部門與環境行政相對人的不同價值判斷而產生不同理解并得出不同結論。由此導致的結果可能是：在處理具體的環境違法行為時，如涉及“一事不再罰”原則，基于權利與責任的兩個方面就會產生爭議。
第二，生態環境和環境違法行為的特點導致對“一事”的認定產生歧義。生態環境具有不穩定性，而環境違法行為又十分復雜，往往導致生態環境主管部門和環境行政相對人對案件存在不同解讀，引起爭議。要規范生態環境秩序，行政處罰就成為生態環境主管部門在環境執法過程中必不可少的措施，同時也構成維護生態環境平衡強有力的手段，它以環境正義、秩序、效率和服務為價值追求，在中國環境法治進程中發揮著重要功能①。行政處罰作為一種以懲戒違法行為為目的、具有制裁性的具體行政行為，其依據必須是法定的，其適用也必須具有穩定性。在此前提下，行政處罰的合理運用成為行政執法實踐中的一大難題。環境違法行為復雜多變，對生態環境主管部門適用法律的能力是一個巨大挑戰。在現實生活中，常因生態環境行政主管部門或者行政相對人、相關人對環境行政處罰依據、違法行為認定解讀不同，導致其環境行政處罰的合法性成為被行政相對人“攻擊”的重災區。
第三，司法審判和行政執法中行政處罰案件數量的飆升，導致難以避免地踩中“一事不再罰”的雷區。在逐年增加的環境處罰司法案件和行政案件中，多數以罰款作為懲治環境違法行為的主要手段。據中國裁判文書網的數據分析，在新的《環境保護法》頒布前后，以環境行政主管部門為被告的行政訴訟在2014年形成分界點：2014年以前平均一年為幾件到幾十件不等，2014年后年均案件數量達700件，并且呈逐年上升趨勢。在占比較多的行政處罰案例中，案由或爭議焦點多為違反“一事不再罰”原則。從生態環境部在《2017年度國家重點監控企業主要污染物排放嚴重超標和處罰情況》和《2018年第一季度主要污染物排放嚴重超標重點排污單位名單和處罰整改情況》中公布的數據看，國家對重點監控的排污單位的違法行為運用最多的處罰方式就是罰款，約占2017年度處罰案件的62.5%，占2018年第一季度處罰案件的66.4%。另據生態環境部在《法治政府建設工作總結》中公布的數據顯示：2016年，全國共立案查處環境違法案件137836件，下達行政處罰決定124706份，罰款數額總計663270萬元，分別比2015年增長34%、28%和56%;2017年，全國環保系統下達的環境行政處罰決定書數量同比上升86.5%，罰沒款數額同比上升74.2%②，如下頁圖1、圖2所示。法律的生命在于實施，生態環境主管部門加大了環境行政處罰的力度，提升了環境法的權威。但行政處罰案件中的罰款數額和案件數量的增加，暗藏了許多關聯了“一事不再罰”原則的留點。
在環境執法實踐中，生態環境主管部門亟需解決對環境違法行為“一事”的認定問題，必須有一個統一的標準，才能保證環境行政法體系的整體性。2018年7月，生態環境部給河北省環保廳的《關于環境行政處罰過程中有關問題的復函》，第一次明確了排污單位無證排放大氣污染物和水污染物屬于同一違法行為，應依據《大氣污染防治法》或者《水污染防治法》進行處罰。這是多數生態環境主管部門在環境執法過程中都不可避免地會遇到的問題，也是各主管部門的共同疑惑。這一復函解決了各地方生態環境主管部門在環境執法過程中的困擾之一，而類似的困擾不僅存在于處理違法排污的過程中，還存在于處理有關環境影響評價、“三同時”等環境違法的案件里。 三、對環境行政處罰“一事”的認定及具體分析
“一事不再罰”原則是法理學上法的預見性在部門法中的體現與運用，要求法在實踐中事先預見某一行為的法律后果?！耙皇虏辉倭P”最早是在民事訴訟中依據“一事不再理”理論產生的。為提高訴訟效率、節約訴訟成本，民事訴訟法規定：如一個案件中的當事人、訴訟標的、訴訟請求均相同的，或者訴訟請求實際是反對前訴的判決結果的，均被認定為“一事”而不再受理該案件。之后，該規定逐步發展為憲法的基本內容，以“一事不再罰”原則出現在行政法上。作為規范行政處罰以實現行政法目的之規則，其理論基礎通常被認為是借鑒了刑事審判中的“罪罰相當”（在刑事法律規定中體現為“罪刑相適應”），表現為“過罰相當”①。因此，行政處罰法中作為以防止重復處罰為目的，體現過罰相當的法律原則被解釋為：對違法行為人的同一種違法行為，不得以同一事實和同一依據，給予兩次或者兩次以上的行政處罰。這體現出法律在實踐中對某一行為的法律后果的可預測性特征，以及其與“行政比例原則”的契合?！缎姓幜P法》第二十四條的規定，使得行政處罰在適用于實踐時出現了外延與內涵并不十分明晰的問題，表現為對行政處罰中“一事”認定的非唯一確定性，并且對適用法規時的沖突沒有提供恰當的適用規則，增加了認定是否為“一事”的事實復雜性。
理論界一直對“一事”存在不同的理解，主流觀點包括違法行為說、違反法規范說和構成要件說三種。違法行為說認為，“一事”即同一違法行為，是行政相對人實施的某一違法行為，或是行政相對人的一個違法事實。違反法規范說認為，“一事”應當是同一法律規范，行政相對人的一個違法行為在觸犯多個法律規范時只能選擇其中一個依據且只能由一個行政機關予以處罰。構成要件說認為，要想“一事”成立，就要滿足一次行為構成一件事實，而這一事實是具有法律意義的事實，是由人的能動性產生不利因素而需要承擔法律后果的事件，是法律規范中規定的抽象行為在實際生活中的具體化。筆者認為，違法行為說對于“一事”的概念界定存在反復且模糊不清的情況，違反法規范說更加偏向解釋“不再罰”的含義，而構成要件說則更合理且在實踐運用中更具操作性，理由如下：
?。ㄒ唬┮话闱闆r下以違法行為的構成要件標準來認定“一事”
不同種類的行政處罰對“一事不再罰”原則的適用方式不同，這大多數由立法目的決定的。因此，對環境違法行為的判斷，不能一味照搬其他行政處罰認定“一事”的標準。
任何相同或相似情況的判斷標準都存在一個共通的特性，即不論是簡單的還是復雜的環境違法行為，它們的客觀具體情況都可能存在區別。但是在判斷是否為“一件違法行為”時，應當有一個統一的認定標準。這就類似于數學中利用提取公因式法化繁為簡一樣，構成要件就是判斷標準環境行政違法的“公因式”。還需注意的是，在生產生活領域中，當事人依其意志實施的各種違反環境法律法規產生違法后果的行為，并非都是能夠產生受法律追究的環境違法行為。只有那些具備法律規定的構成要件的行為，才能產生法律予以相應追究的法律效力①。
環境行政法律責任是環境行政法律關系主體在違反環境法律規范或者不履行環境行政法律義務時應承擔的不利后果。在行政法上，承擔環境責任的主體包括行政主體及其工作人員和環境行政相對人。行政主體“法無授權不可為”，因此其行政法律責任構成要件十分明確，不合法即違法;而環境行政相對人違法的構成要件沒有統一的標準。行政處罰是環境行政相對人在違法情況下需要承擔的不利后果之一，其具體的構成要件包括：（1）須有被處以行政處罰的環境行政違法行為的存在（只要環境行政相對人的行為客觀上違反了行政法律規范，即可推定實行該違法行為）;（2）主觀上具有過錯;（3）環境行政相對人必須要有相應的責任能力;（4）行為的危害后果（受損的法益）;（5）違法行為與危害后果之間存在因果關系②。例如，環境行政相對人為達到某一違法目的，其手段與結果構成形式不同的違法時，能否認定為“一事”？這種情況可稱為牽連違法，即違法行為之間有手段與目的等牽連關系。按照“構成要件說”，存在兩種或兩種以上不同的違法行為，損害了不同的法益，造成了不同的危害后果，對此類情況傾向于按數個違法行為進行處罰。符合一個構成要件的為“一事”，符合兩個構成要件的為“兩事”，以此類推③，手段與結果應當分別進行處罰。
在實際操作中，認定“一事”還必須從具體情況出發，對照相關法律規定進行判斷。而區分“一行為”與“數行為”則必須借助法律規范構成的理論，行為人每完成法律規范“假定”部分規定的行為一次，即屬作出“一行為”④。
綜上，“一事”的判定要求客觀上要有環境違法行為或狀態存在，并以此為前提，有責任能力的環境行政相對人實施了違反環境法律規范行為，存在主觀上的過錯，可能導致污染，造成環境破壞，影響正常的環境管理秩序。
?。ǘ┨厥馇闆r下環境違法類型化問題解構
環境違法行為種類多樣，且存在動態化的特點。對于違法內容相似但違法時間、考核時段不同的情況，有很多不穩定因素增加了環境執法及取證難度。為實現合法行政，環境行政主管部門在對行政相對人進行處罰時，把握好“一事不再罰”原則十分重要。筆者在此歸納了幾個較為特殊的環境違法行為，以作分析。
類型一：環境行政相對人同時違反同一法律同一條款中的兩項或兩項以上禁止性規范的，能否認定為一事？此類型是對“一事不再罰”解釋的“同一法律”依據提出疑問，即不同法律依據是否包括同一個條款中的不同項。按照構成要件說對此情形進行分析，筆者認為都不能認定為“一事”（即一個違法行為）。每個違法行為都有其獨特的行為特征，這也是與其他違法行為進行區別的重要條件。同一事實構成一個違法行為，要求能且只能滿足一個違法行為構成要件的特征。即使在同一法律條款中，對不同項的違反同樣應當認定為違反數個法律規范[屬不滿足構成上述要件（1）的情況，存在被處以行政處罰的兩種或兩種以上不同違法行為的內容]，不能認定為一事，不受“一事不再罰”原則限制。 類型二：對于違法內容完全一致的持續或連續狀態的環境違法，它可能是違法狀態持續數日、數月甚至數年，或者是違法行為連續多次實施，如何判斷①？基于一個違法事實，持續或者是連續的違法行為應當認定為一個整體，該整體在法律上應判斷為一個違法行為②，因為這些行為在危害后果和因果關系之間具有同一性[見上述要件（4）（5）]。還需注意，環境執法機關作出處罰后，產生違法行為“持續狀態”中斷的法律后果后，需重新計算。
類型三：環保行政管理部門對違法行為作出罰款的行政處罰但沒有下達整改決定時，環保部門未履行督促環境行政相對人進行整改的義務，處罰結束后相對人繼續實施違法行為再被處以罰款，是否違反“一事不再罰”？這種情況與類型二有相似之處，即已經對違法行為進行處罰，但是由于環境執法失誤，再次處以罰款就成為一事再罰了。此時，可以采取其他形式要求其停止違法行為，故此處的違法行為再次被查明時就不應當再給予罰款處罰。
類型四：一段時間內（兩年內），在被處以行政處罰之前，環境行政相對人實施了一個違法行為，暫停實施后又恢復這一違法行為，但僅在后實施的違法行為被環境執法部門查處，此時是否應當認定為“一事”？在環境違法行為具有反復性且反復實施的狀態下，一般來說應當認定為多個違法行為，因為在認定同一違法行為時，確定必須是一個獨立的違法行為，此時的兩組違法行為從頭到尾是一個完整過程，相互之間具有獨立性。但是，由于上一次違法行為已經過去，對證據的收集、違法情況的認定十分不利，而且多數時候前一個環境違法行為在事實上是存在過的，但尚未發現就被后一行為掩蓋了（前后環境違法行為在性質上是相同的），現實中往往很難作出違法認定，從利于可操作的角度看，宜認定為“一事”。
四、“一事不再罰”原則在環境執法中的運用
“一事不再罰”原則表述較為簡單，導致在一些具體實踐中會產生很多適用的難點，排放污染物就是其中比較復雜的情況之一。在違反污染物排放的法律責任中，《環境保護稅法》的適用給“一事不再罰”原則的解釋帶來新的挑戰，下文以排污單位的排污行為為例，對該原則進行解釋分析。
?。ㄒ唬┩蹬?
偷排是指通過違法設置排污口、私設暗管等比較隱蔽的方式排放污染物的行為。各種偷排行為不僅直接違反了排污口規范化設置的法律要求，也違反了排污申報登記、污染防治設施正常運行的法律義務③。針對未經水行政主管部門或者流域管理機構審查同意，擅自在江河、湖泊新建、改建或者擴大排污口的違法行為，《水法》第六十七條規定：由政府水行政主管部門或者流域管理機構處以罰款處罰;而《水污染防治法》第八十四條對相同環境違法行為規定了由上述部門處以罰款、停產整治等行政處罰。這是排污單位實施了擅建排污口進行偷排的行為，且同時滿足《水法》和《水污染防治法》偷排違法行為的構成要件的情況。兩個法律規定出現交叉，不變的是處罰機關，不同的是處罰形式。此時應當依《水污染防治法》進行處罰，因這兩部法律是由同一立法機關制定，適用新法優于舊法原則。
?。ǘo證排污與超標排污
《大氣污染防治法》第九十九條規定了對無證排污和超標排放的處罰。在實踐中，未辦理排污許可證的單位排放污染物，可能還同時存在超標排放的情況。無證排污與超標排污被規定在同一法律條款中，且罰則相同。但是，應當認定無證排污與超標排污是不同的違法行為，因為基于構成要件分析，無證排污的違法行為要件是實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者，在應當辦理排污許可證而沒有辦理排污無許可證的情況下排放污染物。超標排污的違法行為要件是排放的污染物超過國家規定的標準。因此，無證排污和超標排污不能認定為“一事”?；诜ㄒ姹Ｗo的目的，二者違反的是不同的環境法益：無證排污違反的是排污許可管理制度，超標排污違反的是國家或地方污染物排放標準①。
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超標排放也可能反復或重疊出現在排污過程中。一是在排污單位出現水污染物超標排放時，可能會同時出現幾種污染物質的數量或濃度超標，其中任何一種污染物超標都構成違法行為。此時雖然多種污染物超標都能分別確立為違法行為，但基于環境違法行為的整體構成要件分析，依據行政比例原則，且出于違法行為人的同一主觀態度，不應當按照幾個違法行為進行多次處罰，從重處罰即可。二是排污單位在違法排污行為未被發現之前，在持續違法的時間內，有一段時間是A污染物質超標，另一段時間是B污染物超標。這種情況就不宜認定為是一個違法行為，不屬于同種違法行為的持續，因為其客觀上有改變違法內容的行為，應依法分別處罰。三是在一次排污達標檢查中，排污單位有一種污染物排放不達標被處以罰款，并被責令改正。當責令改正期限屆滿，環境執法部門進行復查時發現上次不達標的污染物排放已經達標，但出現了另一種污染物不達標的情況，此時再次處罰并不違反“一事不再罰”原則。因為前一次處罰決定使違法排污的行為中止，但新的違法行為又產生。
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超總量排污中“一事不再罰”的主要問題與環境保護稅有關?！董h境保護稅法》第五條規定：依法設立的城鄉污水、生活垃圾集中處理場所超過國家和地方規定的排放標準向環境排放應稅污染物的，企事業單位和其他生產經營者貯存或者處置固體廢物不符合國家和地方環境保護標準的，都應當繳納環境保護稅。這是以法律的形式將超標排污法律責任上升為法律義務。但是，《環境保護稅法》的征稅對象是超標排放污染物的企事業單位以及其他排污單位，以更加嚴苛的制度提高了環境違法成本，是有懲罰意味的稅種，這與“一事不再罰”原則之間存在沖突與矛盾。
?。ㄎ澹┥米蚤e置環保設施
當排污單位的實行行為是閑置環保設施，之后環保設施一直未正常運行且再無實施行為的，從時間順序看，前者是行為違法，后者是狀態不合法。前者的原因行為是該違法行為產生的根本，存在關聯性，應將這個持續狀態看成整體，按照一個違法行為處罰。排污的連續性違法行為，如多次偷排污水，事實上存在幾個行為，但幾個事實行為是基于運用同一手段追求同一目的，在第一次發現并進行處罰之前宜認定為一個法律行為，故多次偷排污水的組合在法律上符合一個違法行為的構成要件。
五、小結
“一事不再罰”作為公權力與私益之間重要的平衡原則，既要防止重復處罰、多頭處罰，又要防止對這一原則作擴大解釋，使違法者逃脫應受的處罰①。在現實環境執法過程中，執法人員會遇到各種各樣的環境違法問題，存在很多既不是典型的一事但也并非符合多事的標準，該類問題的專業性與環境的流動性給執法帶來了巨大困難。涉及“一事不再罰”原則的各種環境違法行為處罰都有各自特點，對環境執法人員的法律知識提出更高的要求。在面對同一環境違法問題時，除了自由裁量權產生的差異外，處罰內容也不盡相同。因此，對“一事不再罰”原則作科學、合理的理解，對提升法的權威性和可預測性具有重要意義。對環境違法“一事”的認定，依據構成要件說及具體問題具體分析的方式更合理。在多數情況下，構成要件說是認定違法行為的標準。但需要注意的是，在運用違法構成要件為標準區分“一事”與“多事”的時候，不能脫離立法規定的具體構成要件加以判斷。在生態文明建設過程中，生態環境主管部門同其他有關行政主管部門都承擔著維持生態環境良好狀態的重任。為充分貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的生態發展理念，對環境處罰過程中不可避免的執法難題之一，即如何解決正確規范執行“一事不再罰”原則的困境，應當予以重視，以實現真正法治中國的目標，為建設碧水藍天的美麗中國提供法律保障。
責任編輯：鄭 穎 孫飛行
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