非營利組織聯合發展的國際經驗及啟示
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摘 要：英、美、日等發達國家第三部門的發展經驗對我國社會組織的聯合發展有積極的借鑒意義。英格蘭志愿組織理事會（NCVO）作為英國有代表性的大型傘形組織，負責對英格蘭地區三分之一的志愿組織進行管理與服務，并作為志愿部門的代表，與政府簽署協議、開展合作、參與政策制定。美國非營利組織協會（NCN）是美國支持性非營利組織中規模最大的網絡型組織，其采用聯邦成員模式，NCN 總部——各州協會——各地非營利組織的三級管理網絡是NCN 最獨特的資產。日本的NPO 支援中心已基本形成了覆蓋全國的NPO 支援網絡，其為NPO 組織的成長提供了重要保障，并成為政府委托服務的主要對象。
關鍵詞：非營利組織;聯合性社會組織;支持性社會組織
黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，其中再次強調“發揮社會組織作用”。近年來，社會組織為我國的社會生活與經濟生活做出了重要貢獻，然而，卻往往因為整體能力弱小導致活力不足，因此，數量眾多的社會組織迫切希望通過走向聯合的方式實現自身的發展。國際上非營利組織聯合發展的歷史由來已久，可資借鑒的經驗并不少。特別是發達國家非營利組織通過聯合發展的方式抵御風險、增強能力的歷史相對較長，非營利組織聯合的形式也相對多樣。本文通過對英國、美國、日本等發達國家第三部門的發展經驗進行述評，以期對我國社會組織的聯合發展提供有益借鑒。
一、英國：民間代表性NGO
英國第三部門的歷史被認為是始于1601年《濟貧法》的頒布實施[1]。相對于“非營利組織”或“非政府組織”的概念，英國第三部門更多使用“慈善組織”或“志愿組織”的稱謂。該國志愿與慈善傳統悠久，民間組織發展較早且相對比較成熟，其在解決社會問題方面發揮了重要作用。相應的，民間組織間的合作、中介組織、傘形組織、聯盟組織等也更加多見。
倫敦慈善組織會社（Charity Organization Society of London）可以被認為是英國早期的中介組織。19世紀末，伴隨著英國的工業化與城市化產生的大量社會問題，催生了大批社會慈善家與慈善組織。這些組織門類多、范圍廣、救助對象不一，組織間差別巨大，缺乏規范性的救助標準。它們往往各行其是，缺乏協調與合作，對社會救助資源的使用處于一種無序狀態。基于上述社會背景，成立于1869年的倫敦慈善組織會社通過提供一種更為有效的資源分配機制，協調志愿部門內部及其與官方機構之間的關系，從而提升了慈善活動的水平[2]。
英格蘭志愿組織理事會（National Council for Voluntary Organizations，簡稱為 NCVO）則是當代英國有代表性的大型傘形組織，負責對英格蘭地區三分之一的志愿組織進行管理與服務[3]。NCVO屬于綜合型中介組織，它采用會員制的組織結構，其會員是各自獨立的志愿組織，許多會員自身又是傘形組織，因此可以說NCVO是通過自下而上的層層聯合組建而成[4]。NCVO依據會員組織的年收入規模征收差別化的會費，相應的，為會員組織提供差別化的服務。NCVO提供的服務包含咨詢、培訓、研究、融資、規劃、集體購買、國際合作、保險服務等多項內容。NCVO一方面通過提供專業化的服務，幫助會員組織節約時間和資金;另一方面通過搭建關系網絡，使會員組織分享經驗。由于NCVO的會員組織在獲取信息、享受服務以及發揮政策影響力等方面存在優勢，它們對于NCVO有較強的組織認同。NCVO因此可以作為志愿部門的代表，針對社會議題發出聲音、進行倡導，并與政府簽署協議、開展合作、參與政策制定。
二、美國：支持性非營利組織
美國非營利事業發達的原因之一，在于其強有力的支持性非營利組織。美國的支持性非營利組織數量眾多，類型不一，功能完善。該類組織并不直接參與項目運作，而是通過協調各組織分散的活動，為整個非營利部門提供著政策、技術、人員、資金等多方面優質高效的支持，因此又被稱為非營利領域的基礎設施組織。根據功能進行劃分，支持性非營利組織主要有五種類型：聯盟型組織、能力支持型組織、資源支持型組織、研究型組織以及跨部門橋梁型組織[5]。根據服務對象進行劃分，支持性非營利組織則分為兩類：為整個非營利部門提供支持的組織與為單個非營利組織提供支持的組織[6]。
美國非營利組織協會（The National Council of Nonprofits，簡稱為 NCN）是美國規模最大的網絡型非營利組織，其成員組織超過2.5萬家[7]。1989年NCN成立以前，美國各州的非營利組織協會就已經在為當地的非營利組織提供支持性服務。NCN成立以后，采用聯邦成員模式，進一步密切了非營利組織間的州際交流與合作。在該模式下，各州的非營利組織通過加入所在州的非營利組織協會而自動成為NCN的成員，NCN總部——各州協會——各地非營利組織的三級管理網絡因此成為NCN最獨特的資產。NCN通過上述同伴網絡，為各州協會的領導人提供領導力提升服務，為成員組織之間以及成員組織與外部供應商之間搭建交流平臺，旨在幫助成員組織分享經驗、節約成本。各成員組織還可以通過該組織網絡獲取最新的政策信息，并參與所在州及聯邦層面的政策倡導[8]。
支持性非營利組織通過調動資源和信息，協助其他非營利組織及其成員提升能力，其對于整個非營利部門的發展起到了基礎設施般的作用。其中的聯盟型組織通過搭建非營利部門內外橫向和縱向的關系網絡，增強了成員組織的社會資本。以NCN為代表的美國支持性非營利組織的興起，得益于完善的法律制度、強烈的社會認同、濃厚的公益氛圍、發達的非營利教育、充足的專業化人才、完整的產業鏈條以及組織公信力的樹立，其發展經驗為我國培育支持性社會組織提供了有益借鑒。
三、日本：NPO支援中心
國家在日本非營利組織的發展過程中始終發揮著重要作用。日本自1868年開啟現代化進程伊始，因不同的政治與社會目的而結成的社團就陸續出現并蓬勃發展，與此同時，政府成功地將自由結社與官方機構緊密聯系起來，即將地方社團置于國家控制之下，使其遵從政府的全局性指導[9]。二戰以后，政府主導型的社會管理方式逐漸與日本經濟社會的發展不相適應，新的社會治理方式與治理主體呼之欲出。20世紀90年代中期以來，少子老齡化等社會問題日益嚴峻，在“全球社團革命”的影響下，日本非營利組織發展勢頭迅猛，并逐步參與到社會治理的進程中，與政府及企業密切配合，在社會福利、文化教育、社區營造、國際援助、災害救助、人權維護、男女平等、環境保護等領域發揮著政府與市場不可替代的積極作用。1995年的阪神大地震是日本非營利組織發展進程中的里程碑事件。自此之后，日本政府意識到公民社會組織可以與政府、企業一道共渡難關，遂一改對市民團體的限制態度，對非營利組織參與社會治理給予政策和資金支持，特別是通過制定并遵守“協動”規則，與非營利組織形成合理分工、相得益彰的“協動”關系[10]。 1998年3月，日本政府出臺《特定非營利活動促進法》（簡稱為 NPO法），明確了包括支援性組織在內的各領域非營利組織的活動范圍。支援性非營利組織，即NPO支援中心，指為各領域非營利組織的發展提供信息咨詢、培訓以及多種日常服務的機構。其具備專職的咨詢人員與常設機構，無特定活動范疇。在NPO法出臺后的近10年間，日本的NPO支援中心由25家發展到289家，已基本形成了覆蓋全國的NPO支援網絡[11]。各中心根據服務對象的特點開展差別化服務，如有的NPO支援中心面向全國的非營利組織開展服務，有的則定位為地區性支援中心;有的NPO支援中心側重于提供培訓，有的則主要提供信息技術服務。這些組織在多年的發展歷程中，為NPO組織的成長提供了重要保障，促進了NPO組織之間以及NPO組織與政府、企業之間的溝通，同時增進了社會對NPO組織的了解，因此得到了社會的認可，并成為政府委托服務的主要對象。
日本公民社會的發展經驗對于包括我國在內的東亞國家來說尤其重要，不僅因為其成功實現了工業化，在國家建設上取得了矚目的成就，更是因為其社會關系的基礎迥異于西方社會，具有東亞特色。國家在推動日本公民社會的形成以及搭建其發展框架的過程中發揮了重要作用。這一作用一方面極大地提升了日本社會的凝聚力，另一方面也逐漸削弱了社會個體的自主性，即允許國有部門成為公共領域中的強大力量。然而，近年來，日本民間NPO呈現出上升的發展趨勢，行政主導型支援中心也逐漸向政府主導民間經營的管理方式轉變。政府與NPO組織之間“協動”共治的經驗為我國社會組織特別是樞紐型社會組織的發展提供了有益的借鑒。
四、對我國社會組織聯合發展的啟示
英、美、日等發達國家第三部門的發展經驗對我國社會組織的聯合發展有積極的借鑒意義。倫敦慈善組織會社雖然是英國早期的中介組織，但其工作機制依然值得我國的聯合性社會組織借鑒。即通過協調會員組織之間的關系，使有限的救助資源得到有效的分配，從而提升慈善活動的水平。英格蘭志愿組織理事會（NCVO）層層聯合的組織結構適用于處理我國不同類型樞紐組織之間的關系，即行業性樞紐組織可以作為綜合性樞紐組織的會員組織。但NCVO依據征收的差別化會費為會員組織提供差別化服務的做法，在我國目前尚難以實行。由于我國社會組織普遍缺乏資源，因此將有限的收入用于繳納會費、購買專業化服務還不具備條件。
美國非營利組織協會（NCN）的三級管理網絡適用于處理我國不同級別樞紐型組織之間的關系，即低一級別的樞紐型組織可以作為高一級別的樞紐型組織的會員組織;其聯邦成員模式也可以用來解決我國社會組織因重復加入不同級別的聯合性社會組織帶來的多種問題。
日本通過立法的方式明確了各領域非營利組織的活動范圍，從而為NPO支援中心的發展提供了法律保障。政府通過委托服務的方式，也在很大程度上支持了NPO支援中心的發展。
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