失信懲戒機制中信用主體權益保護制度的設計研究
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摘要：失信懲戒機制是我國當前推動建設的社會信用體系的重要組成部分，在誠信社會的構建中起到重要作用。但是由于制度建設尚不完善，信用主體權益受到損害的情況并不少見。從信用主體的各項具體權益出發，反思實踐中出現的問題，結合立法司法活動中的經驗，綜合設計權益保護的制度規范，能夠起到保障信用主體權益的作用，促進信用體系穩定高效運行。
關鍵詞：失信懲戒;權益保護;制度設計
一、信用主體合法權益保護的必要性
近年來，我國正逐步建立起社會信用體系，通過落實社會治理要求，營造誠信的社會環境。失信懲戒機制的依據是企業和個人的信用數據庫記錄，目的是通過公開信用信息，使市場交易中信息不對稱的程度降低，從而對各主體信用行為進行約束，在信用體系中是重要的組成部分。[1]
失信懲戒的最終目的并不是懲罰，更重要的是引導失信主體改正行為，營造誠實守信的社會氛圍。因此，在失信懲戒機制中，對信用主體的失信行為進行懲戒的同時也需要保障信用主體的合法權益不受侵犯。
?。ㄒ唬┍Ｕ闲庞弥黧w的合法權益是對公民權利的尊重
每個公民都合法享有權益，在失信懲戒機制中保障信用主體的合法權益不受侵犯，是對其作為公民應享有的權利的尊重，更能促進其承擔相應的社會責任，積極改正自己的失信行為，且采取一定的措施去改善自己的信用狀況。
（二）保障信用主體的合法權益是市場經濟發展的必然要求
市場經濟的本質是信用經濟，市場經濟的快速發展，離不開社會信用體系的建立和完善。目前，我國對于失信者的懲戒機制尚沒有完全形成，在保障信用主體合法權益的前提下促進失信懲戒機制的運行，最大范圍地實現信用信息的共享與利用，有利于促進市場經濟的快速發展。
?。ㄈ┙⒈Ｕ闲庞弥黧w合法權益的制度是信用體系建設成熟完善的標志
我國的信用體系建設開始時間相對較晚，而開始較早的國家如美國除以國家對信用工作的宏觀管理和信用服務的市場化運營構建全面的征信制度外，還以涵蓋信息公開、信用修復等內容的立法保障主體合法權益[2]，形成一個完善的信用體系，其他信用體系建設較為成熟完善的國家也都注重對于主體權益的制度化保護。因此，我國應當建設保障信用主體合法權益的相關制度，完善社會信用體系。
二、主體權益和保護
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告知知情權是一項重要的主體權益，是指“信息主體有知曉其本人的信用信息相關采集和使用情況，以及本人的信用報告所記載信息的來源和出現變動的理由的權利。”…結合司法活動中對當事人權益保護的經驗，筆者認為還應包括主體有獲得懲戒內容、理由以及取得救濟方式的告知的權利。
信用信息的準確是主體權益保護的基礎，為保障主體知情權，各地作出了“自然人有每年從收集其社會信用信息的機構免費獲取本人信用報告”[4]的規定。而順應當前電子化便民化社會信用建設的趨勢，各地還應當在官方信用網站如“信用中國”上為民眾提供信息查詢服務。目前實踐中主體知情權相關的問題主要表現在信息采集上，即個人信息在未經信息主體同意的情況下被采集。這是由于各平臺收集用戶信息時常以“概括性授權”方式，服務條款冗長復雜，個人無法理解其中權利與義務的關系[5]，導致其信息在并不明知情況下被采集。另外，相關部門在失信懲戒作出后，應對相對人進行告知，但在實踐中，由于告知規定的缺乏，出現了被懲戒人不知懲戒已作出的情況，引發了許多問題，甚至影響政府公信力。
因此，在當前我國推動社會信用立法的情勢下，為保護主體的告知知情權，首先在信息的收集使用領域應當構建完整的程序制度，包括在信息收集時告知相對人收集內容、使用領域和存在的風險（指信息會作為失信懲戒的依據，因此應保障內容的準確性，相對人處分自己權利的保障）。相應地，為確保有關部門對相對人就懲戒進行包括內容和救濟的有效告知，需要對此在制度上加以規定。具體來看，首先應明確具有告知義務的部門，從效率方面考慮可以由作出具體懲戒的部門進行告知。其次應當對告知方式進行規定，這是對有效告知的保障;對于告知還應當規定合理期限，這是異議權和救濟權得到保障的制度依據;最后，鑒于將程序性權利的獲知義務歸于相對人的不合理性，還應強調告知內容中包括相對人表達異議、獲得救濟的程序性方法，這是對主體的知情權益的有效保障。
（二）信息更正權
在懲戒失信行為的同時也要保護主體的信息更正權。信息更正權是指主體發現其出現錯誤、不完整或者不時新的情況，可以向有關部門請求更正、補充、更新的權利。[6]
信息數據的準確性、及時性與完整性是失信懲戒機制得以運行的前提與基礎，然而當前信用數據不及時更新和數據錯漏的現象時有發生。因數據不正確而導致對信用主體失信行為的認定出現偏差，甚至錯誤執行懲戒會對信用主體造成嚴重損害。
為保障主體的信息更正權，應當允許信用主體向相關部門申請更正其不正確的個人信息，并且對于進行信息更正所需要的材
料以及申請流程進行詳細的說明，減少申請者因材料或申請流程的問題而造成信息不能及時更正的情況的發生。另外，相關部門審核、更正信息的期限也應進行統一的規定，并建立責任制，這是對信用主體進行信息更正的有效保障，也是對相關部門的有效監督。
?。ㄈ╇[私權
隱私權是一種人格權，即“自然人的私人生活安寧與信息秘密依法受到保護，不被他人非法侵擾、知悉、搜集、利用和公開”。[7]隱私權是一項非常重要的主體權益，由于失信懲戒中的一些具體制度會對相對人的隱私權造成損害，實踐中需要把握限度，合理設計相關制度。
失信懲戒制度中，合理公開失信行為人信息的懲戒方式的基礎是公共利益優先原則。當個人的隱私權侵害到他人的合法權益或者公共利益時就會受到國家強制力的干預，并將其合理地讓渡。[8]在實踐中，各地在公開失信人名單時所把握的曝光尺度并不相同，其中最受爭議的就是對失信人照片、住址、工作單位等具體個人信息的公示。筆者認為，對于當事人肖像之類敏感具體的信息，在信用查詢網站等信用建設平臺進行公示是合理的，可以起到相應的警示作用。然而，一些地區采取在火車站等人流密集場所滾動播放的形式公示信息則有違失信懲戒的比例原則，對于主體造成不應有的損害，侵犯主體隱私權。 ?。ㄋ模╆愂錾贽q權
陳述申辯權是一項非常重要的程序性權利，在失信懲戒程序中同樣需要有效保護。陳述申辯權是失信懲戒相對人對于相關部門作出懲戒措施的決定和行為陳述自己事實理由，表明自己意見的權利。該權利能夠在懲戒程序的初始階段起到保障相對人利益的作用。
應當注意的是，主體進行陳述申辯的行為是懲戒程序的一個必要的實施環節，實踐中對該權利的保護存在的問題一是缺乏具體規定，二是將其視為一個可有可無的程序外行為而非必經程序本身。如《國家旅游局關于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》（旅辦發[2016）139號）第11條第2款規定，“當事人申辯期間不影響信息公布”。然而，鑒于信用評價公示后將產生“示眾效果”，陳述申辯期間信用評價結果不應當公示。公示的信用評價信息須為確定的、無異議的信息，“異議不影響公開”的實踐做法是不恰當的。行政機關應當依照標準和程序核實申辯內容，對相對人進行異議結果的告知，若認為異議無效應說明理由。[9]
另外，在失信懲戒中引入聽證程序也是值得嘗試的能有效保護主體權益的做法。域外經驗中，美國食品藥物管理局（FDA）執行懲戒相關的“黑名單”制度時，即給予當事人對事實材料有爭議時的聽證機會。[10]
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一般的救濟權是指公民的權利受到損害或有阻礙實現其生存基本權利的情況出現，自力無法解決時，向國家和社會請求幫助的權利。[11]救濟制度是一項保護信用主體權益的關鍵性制度。筆者認為，建立權益救濟制度，給予失信懲戒主體向相關部門請求救濟的權利能夠減少信用主體權益受損狀況的出現。
目前，對信用主體救濟權的保護中存在的問題主要體現在救濟內容告知不完善、救濟機構獨立性不足和未規定損害賠償問題方面上。在認定失信行為結果后，相關部門具有向失信相對人告知救濟途徑的義務，但在實踐中，由于被告知的救濟相關內容不夠具體，對應采取哪種救濟方式與程序沒有明確指出，相對人并不能很好地維護自己的權益。另外，我國的救濟機構普遍存在依附性強、獨立性不足的缺陷，相對人通過普通的行政復議或者行政訴訟行使救濟權效率較低。最后，現有失信懲戒機制中并沒有提及責任追究和損害賠償問題，對于被錯誤或不妥當地執行懲戒的信用主體，其所受損害無法得到有效賠償。
因此，為保障主體獲得救濟的權利，筆者認為，首先應當對救濟的方式進行具體明確的規定，通過告知相對人救濟時效限制和救濟方式選擇問題，避免失信相關人因為時效問題而錯過救濟的機會，避免“不知如何救濟”以及“不知向誰申請救濟”的現象發生。另外，對信用主體有可能因執行主體的不當行為而受到損害的情況，需要建立的信用主體權益救濟制度還應包括損害賠償問題的內容，如對主體在執行懲戒期間受到的名譽權以及其他的合法權益等損害問題進行賠償，應當有統一的標準與規定。對應地，信用主體享有求償權，一般由信用主體對決定和執行失信懲戒的有關部門提出，前置為不符合標準的懲戒。實踐中，在失信懲戒違背比例原則（包括適當性原則、必要性原則、狹義比例原則、前置的目的正當性[12]）和失信懲戒錯誤的情形下，信用主體可以向決定或者執行部門要求賠償損失，這是對主體權益的保護也是對部門行為的監督。
（六）信用修復權
信用修復權是信用主體可以對于已被認定的失信，按照相關部門制定的規則與流程，采取承諾、改正、補償等措施，修復自身信用狀況的權利。而對被錯誤執行懲戒的主體在其懲戒執行期間所受到的名譽權、隱私權等損失，信用修復權還對應著損害賠償。
失信懲戒的最終目的是促使失信者誠實守信，因此在懲戒失信的同時要同步建立信用修復制度，給予信用主體信用修復的機會和權利，使信用主體因失信行為而受到的資格、權利上的限制和不良社會評價解除、減少。[13]但是信用修復并不能是無條件的。筆者認為符合以下兩種條件可進行信用修復：對自身存在的失信行為進行了糾正并且該失信行為的不良社會影響已基本消除和作出不再發生類似失信行為的信用承諾且得到信息提供部門的認可。
對于如何進行信用修復，實踐中容易陷入只圍繞信用信息做文章的誤區，例如通過修改或屏蔽不良信用信息的手段來完成信用修復，但這并不能使失信人的信用價值得到提升。筆者認為，為了保護主體的信用修復權，應建立一套有關信用修復的標準體系，對于信用修復的條件規定要具體到時效限制、數量限制、過程限制的內容，在信用修復標準體系中要明確已被認定的失信行為經多長時間才允許修復、同一失信行為在一定時間內發生幾次不允許修復以及失信主體在改正失信行為之后還需要采取什么樣的行為措施才能進行修復的規定內容。[14]而對于信用修復的程序與方式，從效率上看應采取分類的方法，不同的失信行為類型采取不同的信用修復的方式，不同的修復方式相對應不同的修復程序。這既是對信用修復程序效率的有效化，也是對信用主體享有信用修復權的有效保障。
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責任自負原則是民法的一項基本原則，也是在失信懲戒制度
建設中需要沿襲的原則內容。應當明確的是，失信懲戒的運行機制在于對違反信用相關規定的“失信人”采取使其喪失部分權利的懲罰方式，以達到懲戒目的和懲戒效果，本質是“失權”。目前，在制度上將失信人“失權”擴大到相關非失信人“失權”的主要是《關于對失信被執行人實施聯合懲戒的合作備忘錄》和其他規定中對失信人子女人讀高消費學校的限制性條款，相關實例也數見于報端。從學理上看，該擴大是從“因為責任的失權者”到“因為牽連的失權者”，而“牽連者之所以遭受失權，潛在的理由是他們與責任者是一個經濟共同體”。”由此可見，不超出懲戒目的的經濟范圍是非失信人作為經濟共同體成員承擔失權責任的限度，也是責任自負原則能夠擴張的限度。但在實踐中，一些地方性的規范對“限制就讀高消費學?！边M行了擴張，將父母的信用記錄作為正常入學時需要提供的文件或者作為就讀教育資源較好學校的門檻，這些規定侵犯了失信人近親屬的合法權益，不應作為對失信人實施懲戒的措施。 從失信懲戒種類的角度看，此類與非失信人相關的懲戒屬于限制行為罰中限制個人與金融相關的行為，即限制高額消費，[16]那么從規范緣由和目的上是對失信人個人金融行為的限制，對于失信人未成年子女人學高消費學校的規定在其之內，但對于其子女正常的入學教育甚至成年子女的大學入學則不應采取限制，否則便是損害其合法權益。
為達到保護非失信人合法權益的目的，地方政府和部門在制定規則時應當符合法定程序和位階的要求，更重要的是建立起針對制度本身的糾錯機制。另外，由于我國幅員遼闊，經濟發展水平不均衡，地方立法執法水平也不一，對于如何規定失信懲戒的具體措施需要建立一個標準化的立法規范，并且對特定種類的懲戒需要采取法律保留，這樣才能有效保障相關非失信人的權益不受侵犯。
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劃分執行懲戒的部門權責界限對于保護主體權益有重要意義。執行懲戒部門也是失信懲戒的參與主體，其行為在認定與執行失信懲戒起到十分重要的作用，因此應當對相應部門的權責界限進行明確的劃分，減少因執行部門的越權或缺位造成失信行為的認定結果出現偏差甚至錯誤的現象發生，這是對信用主體合法權益的有效保障。
為了保護主體的合法權益不受侵犯，失信懲戒機制中還應同步設立守信激勵機制，給予守信主體一定的優先便利機會，比如建立行政許可審批“綠色通道”、對其優先提供公共服務便利以及降低信用優秀主體的交易成本等，這對信用主體保持守信的態度具有促進的作用，有利于形成誠實守信的社會氛圍。
“聯合懲戒”是近年來大力推動的信用建設的核心環節，在一些重點領域進行的多部門、多行業、多領域聯合懲戒取得了一定成效。但是由于缺乏一致的指導和規范法律，部門之間協調不夠，執行問題時有發生，對主體權益造成了損害。因此，統一的程序與標準的制定是聯合懲戒制度建設的關鍵一環。另外，鑒于聯合懲戒制度涉及多部門聯合行政，“一事不再罰”原則尤為關鍵，對失信主體的某一失信行為不得多次執行“聯合懲戒”，而在已經開始的聯合懲戒中也不應允許其他懲戒部門新介入。
完善自然人失信懲罰的退出機制是信用建設體系得以有效運行的基礎。對于滿足已完成法定義務、符合信譽罰移除條件等情形的信用主體應當及時結束懲戒程序，有利于限制執行機關權力，保障主體合法權益。
三、結語
失信懲戒機制是對信用主體失信行為進行懲戒的一種制度安排，具有懲罰、震懾和教育功能，是社會信用體系建設的重要組成部分。信用主體權益保護是失信懲戒機制運行過程中不可忽視的重要問題，而目前我國由于制度建設等諸多方面的不足，存在懲戒不當、懲戒錯誤等侵犯主體權益的現象。因此，我國在推進失信懲戒機制運行的同時應當要建立主體權益保護的相應機制，完善相應的法律法規，通過制度安排將保護主體權益的措施具體化，使主體的知情權、隱私權、信用修復權、救濟權等權益得到有效的保護。
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