公共信托理論在南非環境權立法保障中的運用

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　　摘要：作為發展中國家的南非在大力發展經濟的同時卻面臨著環境受到嚴重污染的難題，如何平衡經濟發展與環境保護從而確保公民享有良好的生活環境成為新南非政府的重要議題。為了從立法上保障公民的環境權，南非在其基本法《南非共和國憲法》的權利法案中規定了環境權。與權利法案中的其他權利不同，環境權的理論依據是公共信托理論。為使憲法中規定的環境權得到具體落實，南非一系列環境法律法規在相應的環境權條款中也將公共信托理論植入其中。
　　關鍵詞：公共信托理論;南非;環境權;立法保障
　　中圖分類號：D58     文獻標志碼：A     文章編號：1674-9324（2019）22-0075-02
　　公共信托理論（public trust doctrine）最早可追溯到羅馬法，根據《查士丁尼法典》的規定，空氣、水流、海洋及海岸是人類的共同財產。羅馬法這種對共同財產的規定體現了公共信托的理念，也就是說，全人類都享有對空氣、水流、海洋和海岸等自然資源共同使用的權利。之后，公共信托理論被其他國家的立法廣泛吸收，其中該理論在南非憲法及其章程中已深深扎根，1996年的《南非共和國憲法》為1998—2008年制定的凸顯公共信托理論的一系列環境法律法規奠定了基礎。為了落實憲法中公民享有環境權的規定，南非分別在《國家環境管理法》以及一系列單行法，如《國家水法》、《沿海管理法》等專門的環境法律中作了具體的規定。
　　一、《國家環境管理法》
　　1998年頒布并于1999年生效的《國家環境管理法》在很大程度上取代了南非于1989年頒布的《環境保護法》，該法是在《咨詢國家環境政策》的基礎上制定的，因而詳細規定了國家的環境管理職責。更為重要的是，《國家環境管理法》將公共信托理論作為南非環境管理的理論依據，其在原則聲明中宣稱“環境管理必須將人民和他們的需要置于首位，并為保證他們平等地享有身心、發展、文化和社會利益而提供服務。”“政府以公共信托的名義管理環境，因此環境資源的有益使用必須服務于公共利益，并且環境必須被作為人民的共同遺產得到保護?！痹摲ǖ脑瓌t規定，必須整合環境管理，承認環境的所有要素都是相互關聯的，該規定顯然是確認所有的自然資源都受到信托義務的約束。就政府而言，為保證公民環境權的享有，必須對環境進行有效的管理，保護環境資源，并以促進公共利益的方式有益地利用這些資源。為了將《南非共和國憲法》第24條規定的國家環境管理義務具體化，《國家環境管理法》明確了整體性環境治理的管理方式，要求政府相關的職能部門在作出可能影響到環境的決策之前進行全面的協商與合作，在決策過程中，各部門要權衡社會與經濟的發展對環境可能造成的影響。
　　《國家環境管理法》在將憲法規定的國家環境管理義務具體化的同時，還將憲法規定的公民環境權細化為環境事務參與權、環境知情權、環境公益訴訟權等。就公民的環境事務參與權而言，該法第32節賦予利益相關方和受影響者參與國家環境治理的機會，并要求政府確保公眾在可能影響環境的決策過程中有適當的參與機會。就公民的環境知情權而言，該法第31節規定，每個人都有資格獲得由國家掌握的與環境有關的信息，包括所有向水、空氣或土壤中污染物的排放以及危險廢物和物質的生產、處理、運輸、治理、儲存和處置。就公民的環境公益訴訟權而言，該法第32節規定，任何個人都可以為了個人或公共利益針對任何侵害環境的行為提起訴訟，并且法院更支持個人基于公共利益而提起的訴訟。由此可見，《國家環境管理法》將公民環境權的具體內容作了明確的規定，這樣有利于政府環境管理義務的履行，更有利于公民環境權的行使。
　　二、《國家水法》
　　由于南非的公民長期以來缺乏清潔、干凈的用水，因此水是南非非常重要的一種資源，獲得充足的水的權利因此被規定在南非憲法中。為了落實南非憲法第27條每個人都有權利獲得充足的水的規定，南非于1998年通過了《國家水法》，該法的出臺結束了長期以來公民缺乏清潔、安全用水的狀況。水法的核心部分是確認政府在管理、保護和決定適當利用水資源方面作為公共信托人應該履行的義務。例如，該法在序言中指出：“人們還認識到水是一種屬于全體人民的自然資源，而以往南非體現種族歧視的法律和制度妨礙了人們公平公正地獲得水，也妨礙了水資源的合理開發和利用;現在人們承認應由中央政府全面負責管理全國的水資源及其開發和利用，包括公平、公正地分配水源使其得到有效益的利用和分配以及處理一些國際水事項。”《國家水法》第一章第3條明確規定了國家水資源的公共托管，具體如下：①作為國家水資源的公共受托人，中央政府（通過部長的工作）必須從維護全體人民的利益出發，保證水資源能夠以可持續的和公平、公正的方式得到開發、利用、保護、保持、管理和控制，并應與憲法規定的法令一致。②不限于本條第①節，部長最終有責任保證從維護公共利益出發使水得以公平配置和有益利用，并提高水的環境價值。③中央政府通過部長的工作有權對南非共和國所有水的利用、流動和控制進行調節和管理?？傊鳛閲宜Y源的保管人，政府應該確保這些資源的開發、分配、管理和使用，并保證公民平等、公平地使用水資源，從而履行公共信托義務和國際上的環境義務。由此可見，水法明確地將公共信托理論植入南非的水資源管理之中，從而確保公民的環境權。
　　三、《沿海管理法》
　　就公民環境權的立法保障而言，《沿海管理法》最全面的體現了公共信托理論在該法中的運用，以下將分別就這些規定的具體內容進行闡述。
　　第一章第2條指出該法的目的是為了南非當代人和未來幾代人的利益以信托的名義保存、保護、擴展和增強沿海公共財產的地位;確保每個人平等地享有沿海公共財產的機會和利益。第3條關于國家履行海洋環境權的義務指出：“為了實施南非共和國憲法中的權利法案，國家通過其工作人員和機構實施這部法律，必須以沿海地區的信托人行為以及采取合理的措施實施這部法律從而逐步實現每個人的海洋環境權?！?
　　第七章是關于海洋環境的保護，第一部分和第三部分都體現了海洋環境保護中的公共信托理念。具體而言，第一部分第58條規定了為避免海洋環境的污染政府應該履行的相關義務，第59條規定了政府為履行相關義務可采取的行為，如發布海洋保護公告;可以告知人們相關的事項，如關閉公共道路或在特定地方禁止非法進入沿海公共財產。如果部長或地方長官有理由相信一個人在該部法律實施之前或之后已經或正在使用沿海公共財產，為了避免對自然人權利造成的負面影響，部長或地方長官可以對該自然人發布書面告示，提醒公民根據該部法律采取合適的方式使用沿海公共財產。第三部分第63條規定了對海洋行為的環境授權，當根據《國家環境管理法》的要求對海洋行為進行環境授權時必須要考慮所有相關的因素，其中包括是否會影響沿海公共財產、海洋保護區或進入海洋的土地，如果有影響，那么這些發展或行為應該與確立和保護這些區域的目的保持一致，這些發展或行為是否位于沿海公共財產之內，其是否與為了當代人和后代人的利益而保有和促進海洋公共財產的目的不相稱，這些行為或發展是否必須要位于沿海公共財產、海洋保護區或沿海可進入土地之內，當使用海洋公共財產、海洋保護區、沿海可進入土地時，這些行為或發展是否將提供重要的設施。
　　注釋：
　?。?）See The Institutes of Justinian bk.2，tit.1，pts.1-6，at 65."By natural law，these things are common property of all：air，running water，the sea，and with it the shores of the sea".
　?。?）該部法律在當時的環境法律體系中處于環境基本法的地位。
　?。?）See National Environmental Management Act of 1998.
　?。?）See National Water Act of 1998.
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