基層行政事業單位內部控制建設探析
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摘 要：由于財力人力等因素的制約，目前基層行政事業單位內部控制實施效果不夠理想。文章從內部控制理念、風險評估水平、內部控制實施、內部監督四方面進行分析，進而提出相應的建議。
關鍵詞：行政事業單位;內部控制;基層單位
一、引言
全面推進行政事業單位內部控制建設是實現國家治理體系和治理能力現代化的要求。近些年來，我國陸續實施了《行政事業單位內部控制規范（ 試行） 》 等法規制度，對于內部控制的強化和落地取得了一定的成效。但就具體實施效果而言，在一定程度上還有不盡人意的地方，尤其是基層單位的內部控制建設，由于財力人力等種種因素的制約，需要完善的方面比較多，在一定程度上影響了行政事業單位的外在形象和業務執行力。
眾所周知，良好的內部控制制度是可以規范行政事業單位各級人員行為的準則，用來分析、應對各種各類可能遇到的風險，提高本單位自身管理規范化、流程化的水平，并且通過采取相應的預防措施，將防范違規行為的關口前移，進而建立防范違規行為的長效機制，最終盡量能夠促進各級單位內部控制目標的有效達成。
二、基層行政事業單位內部控制建設存在的問題
1.內部控制理念有待改進
無論是從相關成文的規定，還是從實際情況來看，各級單位負責人的重要作用是顯而易見的。各項規范都要求單位負責人對本單位內部控制的整體實施負責，這就明確了單位負責人的內控責任。同樣在實際工作中，各單位“一把手”的內部控制理念對于本單位內部控制制度的完善起著關鍵作用，也會影響到單位各層次人員對于單位整體層面內部控制制度的了解以及對本崗位相關內控流程的遵循等情況。
在《行政事業單位內部控制規范（試行）》 發布實施前，大多數基層單位通過制定常規的制度辦法加強內部控制。但往往常規的制度辦法是為解決工作中的具體問題而制定，其中就事論事的規定比較多，關于內部控制理念和方法的運用比較少。因此，部分基層單位負責人的內部控制理念落后，在一定程度上制約了基層單位內部控制的建設效率及效果。
規范實施后，有的基層單位負責人對內部控制建設的認識不到位，只知道依據規定要建設內部控制，但不清楚建設內部控制的必要性，更不知道如何建設內部控制，因此建立健全內部控制的積極性不高，在內部控制會議和工作方面參與程度不夠，進而影響本單位其他各方面具體內部控制措施的進一步落地。部分基層單位負責人片面地認識內部控制，以為僅僅是財政部門的工作，因此僅僅重視相應財務會計制度的建立，忽視了內部控制應是單位整體業務的融合，沒有按照內部控制的要求在崗位設置和業務流程上進行梳理，使得基層行政事業單位內部控制的建設效果不盡如人意。
2.風險評估水平有待提高
近年來，防范系統性風險逐漸成為國家的工作關注點，進而對于行政事業單位進行風險評估也變得更加重要。目前公認的觀點都認可，風險是和損失的不確定性緊密相關的。我國行政事業單位雖然和企業相比，經濟活動相應的風險較小，但依然在某些方面存在一定的風險。比如單位的某些經濟業務可能存在不太符合法律法規要求的地方，比如有些部門國有資產存在保管不善或使用效益較低等現象，也有的部門財務信息難以滿足真實客觀等原則，種種不合規的行為都會帶來風險。
風險評估是內部控制必不可少的構成因素，主要包括四個環節，是目前基層單位內部控制建設的薄弱環節。風險評估是風險防范的前提和基礎，但有相當一部分基層單位的全員風險管理意識薄弱，部分基層單位人員認為風險主要來自生產經營活動，但本單位辦理的只是非營利性質的業務，就不存在什么風險了，并沒有重視本單位在提供公共服務過程中面臨的其他可能風險。有的基層單位負責人認為本單位的業務比較簡單明確，經濟效益及業務相關風險很小，對風險評估并不重視，更沒有必要采用科學的風險評估方法，使得基層單位應對風險能力較差。也有的基層單位沒有建立完整的風險評估程序，對于各具體業務的風險管控程度較低，使得基層單位風險評估水平長期處于較低的狀態。
3.內部控制實施有待強化
很多基層單位在內控建設工作中，出于節約成本等原因照搬其他單位的做法，未能認真梳理本單位業務流程，沒有很好的根據本單位實際情況采取對應的內部控制工作措施。由于未能按照內部控制建設工作要求查找風險點和薄弱環節，沒能有針對性地制定有本單位特色的內控建設措施，導致基層單位內部控制活動實施過程中出現種種問題。有的基層單位受編制限制、人員緊張等因素影響，崗位設置普遍存在一人多崗，不相容崗位無法有效分離，給資金、資產安全埋下隱患。有的基層單位未能嚴格執行預算，在預算執行中擅自擴大開支范圍，存在無預算、超預算開支、隨意調整增減預算項目的情況，削弱了預算的權威性和約束控制力。有的基層單位在資產使用、管理環節存在控制缺位現象，往往導致單位資產的閑置浪費甚至流失。
4.內部監督有待加強
內部審計是一種保障機制，能夠利用檢查評價工作，維護單位各項日常工作合法合規地開展。目前突出的問題是基層行政事業單位的內部審計機構獨立性不強。內部審計機構人員一般都由本單位管理者任命，行政隸屬關系和經濟利益都不能獨立。由于不能保證審計的獨立性，難以真正體現審計監督的公正性。審計人員應該具有審計相關的專業知識，還應熟悉相關業務的運行，但有的基層單位由于人員編制的限制，也缺乏專業的審計人員，更缺乏有力的績效考評制度。由于監督機構針對基層單位的各項工作，尤其主要工作是一般經濟事項和財務收支，當缺乏相應有效的監督考評機制時，會由于內部控制實施情況對個人利益的較小影響，使得基層單位人員缺少嚴格執行內部控制的動力，不利于單位各級人員對內部控制制度的遵從和重視，使得內部控制很難真正發揮作用。
三、加強基層行政事業單位內部控制建設的對策
1.改進內部控制理念
基層單位內部控制建設中，單位內部控制環境發揮著基礎性重要性，而內部控制環境中最關鍵的是基層單位全體人員，尤其是基層單位管理者的內部控制理念。 首先，利用交流、參觀、培訓等機會，加強基層單位管理者內部控制方面的學習，提高對內部控制建設的正確認識。
其次，加大宣傳廣度，制定好完善的宣傳方案，認真做好基層單位內部控制建設的宣傳工作，讓全體員工增進對內部控制內涵的理解與認識。
最后，要高度關注職工的內部控制培訓，加大培訓力度和廣度，用專題講座、座談會、外出學習等形式，提升職工的專業技能、工作能力、職業道德水平及內部控制知識素養，將內部控制知識納入職工繼續教育的考核內容，進而培養合格的內部控制人員。
2.提高風險評估水平
首先，強化基層單位負責人及全體單位人員的風險管理意識。通過學習宣傳，解決人們對于我國行政事業單位風險認識的誤區，也就是基層單位業務的運作并非完全沒有風險，也存在一定的財務風險、自然環境風險、經濟風險、道德風險等，可通過學習培訓加強全單位人員的風險管理意識。
其次，基層單位需按照實際情況，設立單位層面和業務層面的內部控制目標，并細化到每個職能管理部門的具體內部控制目標。然后需定期識別相關的經濟活動風險，應當重點關注組織結構、文化氛圍、關鍵崗位交接等單位層面的風險，也要關注側重于預算執行差異、資產管理、政府采購等業務層面風險，并將風險進行綜合分類。
再次，運用相應的定量和定性分析方法，從風險發生的可能性、影響等多方面確定風險發生的頻率、影響程度。
最后，針對這些現有的不同程度的風險制定出相應的風險應對策略，將經濟活動中存在的各種風險降低到單位整體可承受水平。
3.強化內部控制實施
首先，基層單位應當切實履行決策、執行和監督三權分立的治理機制，堅持崗位分離的要求，在現有人員緊張的情況下，盡量合理設置內部控制的重要崗位，明確劃分職責權限，確保單位內部機構和人員崗位之間分工合理、相互牽制，逐步形成相互制約的工作機制。
其次，完善預算管理制度，強化預算管理，嚴格執行預算，對于隨意調整增減預算項目的情況進行追責。
最后，加強資產管理控制、票據控制、合同管理等財產管理的力度，嚴格資產的日常管理程序，引入定期或不定期的清查機制，尤其關注資產記錄及實物保管的準確性和合理性。
4.加強內部監督
首先，單獨設立內部監督機構?；鶎訂挝粦斣O置內部控制專門負責監督的部門，保證其在單位的獨立性，負責內部控制的檢查評價工作。
其次，設置比較符合單位實際的內部控制績效考評機制。需分清有關業務部門在內部監督中的責任分擔，重點考查授權審批、資金管理、預算管理等業務環節，將每個責任部門的內部控制實施情況與職工的個人業績掛鉤，提高內部控制執行力。
最后，基層行政事業單位應定期或不定期檢查及評價內部控制實施的效果，不僅是要揪出違規行為現象，還要通過審計預防并力求在單位內部杜絕違規行為，以促進制度的健全和完善。同時，堅決打擊違規行為，嚴懲違法人員，通過加強制度建設、采用科技信息化手段堵塞漏洞、防治違規行為，要求全體人員堅守底線。
參考文獻
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