基于混合所有制改革的資源性公用事業企業利益相關者治理研究綜述
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摘 要：資源性公用事業企業發展離不開各種利益相關者的投入或參與，追求利益相關者的整體利益，不僅是某個主體的利益。綜述有關研究后發現，不同于股東利益至上理論，資源性公用事業企業核心利益相關者參與其治理是提高治理效率的關鍵。不同類型的資源性公用事業企業的發展環境、盈利模式等存在差異，其核心利益相關者的訴求也有所不同，應建立平衡多元目標的核心利益相關者參與治理范式。激勵機制是改善利益相關者參與企業治理績效的深化措施，契約邊界內、外利益相關者對企業效用影響的機制不同，應在厘清資源性公用事業企業物質資本、非物質資本，企業財產所有權、企業所有權、剩余索取權、企業控制權關系的基礎上，兼顧契約邊界內外利益相關者利益，按照其對企業創造效益（經濟效益與社會效益）的貢獻大小合理配置資源、構建激勵機制。企業產權邊界內的利益相關者關系實際上是一種委托—代理關系，企業對產權邊界內的利益相關者的管理宜采用激勵而非監督。
關鍵詞：資源性公用事業企業;利益相關者治理;研究綜述
中圖分類號：F294.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2019）12-0013-02
引言
黨的十八屆三中全會精神、《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發[2010]13號）和住建部《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業領域的實施意見的通知》（建城[2012]89號）要求，要將資源性公用事業企業的治理改革提上重要議事日程。但在實踐領域，一些地方政府對資源性公用事業企業改革相配套的措施還未到位（李孜孜等，2018），或者仍以經濟擴展為主，特別是城市公用事業普遍存在業績不佳、虧損嚴重、對市場反映遲鈍等問題（陳冬，2006），認為大力推進該類企業改革還不現實。在理論層面，關于資源性公用事業企業治理的內涵，利益相關者參與資源性公用事業企業治理的績效評價方法、制度建設和激勵機制等方面的研究還處于起步階段，尤其是一些已開始建立利益相關者參與資源性公用事業企業治理的城市如何進一步推進市場化改革，并充分發揮其引領示范作用，成為理論和應用層面都需要予以科學解答的迫切問題。
因此，以城市公用事業為研究樣本，探討資源性公用事業企業治理的評價辦法、激勵機制，以及依托利益相關者理論推進資源性公用事業企業治理的路徑模式，對于客觀衡量城市公用事業部門治理狀況與水平，切實提高資源性公用事業企業進一步推進市場化改革的積極性，構建起共性和特色并存的城市公用事業治理典型范式，為政府及相關利益主體提供有效的資源性公用事業企業治理方案參考和決策支持，都具有重要的理論和現實意義。
一、資源性公用事業企業治理內涵
公益性企業作為提供公用物品的重要部門，兼具社會服務和企業盈利雙重目標，具有公用性、自然壟斷性、不可替代性等特征，其治理模式與一般競爭性企業有較大差異（Campbell，2007;Bitektine，2011）。由于公益性和目標的多元性，使其不同于一般競爭性企業，長期缺乏有效的管理方式和激勵機制，效益低下與目標偏頗已嚴重制約其發展。我們認為，任何一個企業的發展都離不開各種利益相關者的投入或參與，資源性公用事業企業更是如此，追求的應是利益相關者的整體利益，而不僅僅是某個主體的利益。對于資源性公用事業企業，雖然利益相關者在總體利益上是一致的，但在具體利益上的矛盾和博弈有時又是十分激烈的。因此，在資源性公用事業企業治理中，協調利益相關者的利益訴求，平衡其利益目標，構建好利益相關者參與其治理的激勵機制是提高其治理水平迫切需要研究的重要課題。
國外公益性企業多為私人部門或由公私混合經營，相關專門性治理研究較少，多與市場化改革緊密相聯（Neubaum & Zahra，2006）。依據自然壟斷理論的觀點，產業中的自然壟斷企業做出價格和產量決策時要受到一系列約束條件的制約，如果新企業認為有利可圖，則可自由進入市場（Baumol & Willig，1981;Berg & Tschirhart，1988）。Viscusi & Vermon & Harrington（2000）研究了市場需求彈性對自然壟斷部門界定的影響，發現技術變化和需求變動的共同作用能夠引起自然壟斷產業邊界發生變化。從激勵性規制（Loeb & Magat，1979）視角出發，當規制機構（政府）與被規制機構（公益性企業）之間存在著信息不對稱時，應允許被規制機構利用其信息優勢，通過賦予其更多利潤支配權的方式使其在一定程度上得到信息租金，以換得提高生產效率的激勵（Laffont &Tirole，1996）。很多研究表明，在激勵性規制中，資源性公用事業企業提供產品的定價機制是其市場化改革成敗與否的關鍵（Freeman&Evan，1990;Sharma&Vredenburg，1998;Michele等，2010;Guerriero，2013）。
國內學者一般將公益性企業稱為公用企業或公用事業，一直以來多由政府出面管理，由資源性企業進行經營，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公用交通、環境衛生、垃圾處理和園林綠化等城市公用事業，以及鐵路、電力、民航、通信和廣播電影電視等全國性公用事業（張莉，2004;廖成林等，2005）。近年來，資源性公用事業企業市場化步伐加快，但行政性壟斷慣性仍舊延續（武文莉，2012）。公益性企業較大的投資活動一般由政府安排，政府既是政策制定者和監督者，同時也是市政服務的生產者，企業沒有真正的經營決策權，投資支出及填補經常開支等方面更多地依賴政府財政，導致企業整體經營和管理效率不高（周知民，2011），這與企業治理結構的固化是分不開的。長期以來，我國資源性公用事業企業從確保資源性資產保值增值角度構建治理結構，資源性股東處于超強控股地位，評價治理結構的效率標準為股東利益最大化（賈紅光，2008）。然而，公益性企業的特殊經濟屬性，建立在私有產權基礎上的“股東利益最大化”目標的傳統公司治理模式，不能簡單地照搬于公益性企業（李旭晨，2009）。一些學者從資源性公用事業企業根本的公用屬性出發，認為應當選擇基于廣泛公眾利益考慮的利益相關者共同治理模式（宋曉玲等，2007;張玲麗，2008;李志強等，2012），同時為了保證治理效率，企業的治理主體應當是與企業有著最為密切利害關系的核心利益相關者，而并非全部（孫文博等，2007）?；诩骖櫣眯院褪袌龌馁Y源性公用事業企業改革布局，從多學科交叉視角分析資源性公用事業企業治理內涵與特征，將股東、經營者、職工、政府和銀行債權人界定為與資源性公用事業企業最密切相關的核心利益相關者，在此基礎上明確資源性公用事業企業治理的系統邊界和任務結構。而核心利益相關者對資源性公用事業企業績效的影響是評價該治理結構效率的關鍵，據此初步提出了一些利益相關者參與資源性公用事業企業治理的理論范式（張立君，2002;盧東斌等，2008;嚴繼超等，2010;錢瑜，2013）。 二、資源性公用事業企業治理目標和評價
綜合現有文獻，關于資源性公用事業企業治理的理論研究主要是比較股東中心理論（Shareholder primacy theory）和利益相關者理論（Stakeholder theory）對企業治理的適用性，多從利益相關者角度探討企業治理應從哪些方面著手，提出了一些治理結構，但針對資源性公用事業企業的專門研究還很少。已有相關文獻對利益相關者的分類主要集中在多維細分法和Mitchell評分法，涉及股東、雇員、顧客、分銷商、供應商、貸款人等契約型利益相關者，以及消費者、監管者、政府部門、壓力集團、媒體、社區等公眾型利益相關者（Charkham，1992）。公益性企業公用性和市場化的雙重特點，決定其治理機制既要充分滿足公用需求，又要與市場化改革緊密相連，究竟哪種分類方法更適合該種制度安排，及在此基礎上構建相應企業治理模式是資源性公用事業企業市場化改革重大問題。
實證研究方面，利益相關者參與競爭性企業治理的績效評價研究較多（賈生華等，2003;辛杰，2010），資源性公用事業企業治理績效評價較少有人涉及。因為這類企業具有明顯的政府干預特征，在當前產權制度改革進程中，核心利益相關者參與資源性公用事業企業治理是提高公司治理效率的關鍵。股東、經營者、職工、政府、銀行債權人等核心利益相關者內生化博弈導致治理效率差異，可以利用典型企業案例對治理效率進行評價。由于不同行業公用企業發展環境、盈利模式等存在差異，其核心利益相關者利益訴求也有所不同，但提高企業盈利能力，改進企業治理績效，是各行業當前面臨的共性問題。
三、資源性公用事業企業利益相關者治理結構
1.探討“核心利益相關者”參與資源性公用事業企業治理過程，提出基于“行業公用性，運營市場化”為導向的“核心利益相關者”參與的資源性公用事業企業治理目標體系，建立由“自上而下”的強制性制度和“自下而上”的誘致性制度相結合的資源性公用事業企業治理績效評價體系。
2.提出兼顧契約邊界內、外利益相關者利益的理論標準，以及在各利益相關者之間合理配置資源的理論標準，并論證對代理人的激勵約束機制，可有效降低代理人的在職消費和約束代理人的“內部人控制”。
3.研究“核心利益相關者”的利益內生化博弈過程，集成目標、期望、強化等相關理論與方法，構建多主體、全過程參與的資源性公用事業企業治理綜合激勵模型和績效內生化協同建設機制。
4.總結和優化資源性公用事業企業治理的路徑模式，構建利益相關者參與不同類型資源性公用事業企業治理的典型范式，并提出保障其有效推廣的綜合措施。黨的十九大以來，在混合所有制改革背景下，地方政府在推進公用事業企業完善治理結構上，應當盡快建立綜合激勵、獎懲并舉、充分釋放地方政府制度創新活力的有效機制，有利于從基礎層面切實推進我國資源性公用事業企業機制與制度再創新。
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