淺談杭溫鐵路混合所有制改革
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摘 要：鐵路作為國民經濟大動脈、關鍵基礎設施和重大民生工程，是經濟社會發展的先行官。黨的十八大以來，中國鐵路砥礪奮進，以實干實績交出了令人滿意的答卷。然而，要進一步提升競爭力和創新力，必須對原有體制進行改革。2015年9月，國務院發布《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發〔2015〕54號），明確將鐵路作為推進混合所有制改革七大試點領域之一。杭溫鐵路作為唯一的鐵路項目被列入“第一批混合所有制改革企業試點”，2015年12月又被列入首批社會資本投資鐵路示范項目，成為混改與PPP雙示范鐵路。
關鍵詞：鐵路;軌道交通
1 項目意義
新建杭州至溫州鐵路義烏至溫州段（簡稱“杭溫鐵路”）作為國家中長期規劃和浙江省中長期規劃重點項目，是構建浙江省一小時交通圈的關鍵工程，也是長江經濟帶聯通海峽兩岸經濟區的重要戰略通道。項目建成后，將把長三角、江淮城市群、杭州都市區、浙東南都市區和溫州都市區等眾多城市群緊密串聯，形成一條從長三角核心區域輻射浙江東南地區的骨干城際軌道交通線。杭溫鐵路的建設對完善國家高速鐵路運輸網絡與區域干線高速鐵路網，打造浙江省“一小時”交通，促進長三角城市群聯動發展意義重大。它的建設更是對推進沿線地區開發建設，促進浙江省內區域優勢互補，特別是對促進臺州、溫州地區加快融入長三角核心區域，實現均衡發展與優勢互補影響深遠。以此同時，杭溫鐵路承載著艱巨的改革創新任務，集產權制度創新和投融資創新融合試點為一體，對于培育發展鐵路領域混合所有制企業，提高鐵路資產配置、運行效率和經營效益，進一步鼓勵和擴大社會資本對我國鐵路事業的投資和參與，拓寬鐵路投融資渠道，完善鐵路投資環境，打通社會資本投資建設鐵路“最后一公里”，促進鐵路行業市場化改革，鐵路體制的深化改革與鐵路事業的加快發展具有重要意義。
2 基本情況
杭溫鐵路是連接杭州與溫州兩地的一條客運專線高速鐵路，新建線路從既有滬昆高鐵義烏站引出，經金華義烏市、東陽市、磐安縣，臺州仙居縣，溫州永嘉縣，引入既有甬臺溫鐵路永嘉（溫州北）站，利用甬臺溫鐵路延伸至溫州南站。新建橫店、磐安、仙居、楠溪江4座車站，改建義烏、永嘉（溫州北）、溫州南3座車站，同步配套建設溫州南動車運用所。新建正線長201.151公里，其中運營里程197.76公里，線路速度目標值350km/h，項目總投資約390.10億元（溫州南動車所約39億元）。
杭溫鐵路于2016年12月獲國家發改委核準可研;2017年3月先期段工程開工，4月國家發改委同意混改方案，12月浙江省政府批復投融資實施方案;2018年4月浙江省政府批復初步設計并開展投融資競爭性磋商，6月中標民企簽約，10月SPV公司“百盛聯合杭溫鐵路有限公司”完成注冊，12月控制性工程開工，現已進入全線開工準備階段。
3 改革舉措與成效
3.1 政府與社會資本共享收益、分擔風險
杭溫鐵路采用PPP模式運作本項目，SPV公司由民營資本絕對控股，股比占51%，同時形成中鐵總參與下的多方股權合作（其中，省政府出資代表出資占股13.6%;沿線地方政府出資代表出資總計占股20.4%），倡導國企、民企，以及政府等多元化投資主體參與。以BOOT模式運作，雙方共同組建SPV公司，負責項目建設與運營，合作期滿30年按約定移交給政府。實現政府以相對較少的投入，有效撬動民資和社會資本相對較大的投入，財政支出乘數效應大，政府投入1億元，拉動2.5倍民營資本，撬動12.26倍的鐵路基礎設施投資，充分發揮了政府資金的引導作用。對項目設計、建設、運營過程中可能出現的風險，政府與社會資本通過簽署合同、協議，按雙方約定共同承擔。通過樹立平等協商的理念，合理分配項目風險，科學設計合同條款，實現責權利對等。
3.2 項目公司按市場機制運作，自主經營決策，自負盈虧
項目公司作為建設項目法人，負責項目投資、融資、建設和經營管理。作為市場化責任主體，按照PPP項目合同、《公司法》《公司章程》等的約定，依法成立股東會、董事會、監事會和經營層等內部法人治理機構，自主進行經營決策。除PPP項目合同約定的情況與法律法規要求的情況以外，政府方原則上不干預項目公司經營決策。在此基礎上，項目公司自行根據市場情況進行運作，并自行承擔項目經營風險，政府方不對項目公司或社會資本獲得的收益進行政府方應承擔風險之外的承諾或變相兜底。
3.3 項目公司自主選擇工程建設管理方式
根據中鐵總發布的《關于規范非控股合資鐵路建設項目管理的指導意見》，項目公司根據需要依法決策項目建設管理方式。建設工程需發包的，由項目公司依法依規進行招投標。工程實施中，發生的變更設計和各項價差等投資調整，由項目公司依照相關規定自主決策;按照發改交運〔2007〕807號文件要求，涉及建設規模、主要技術標準或項目投資超出可研批復10%以上等重大調整的，項目公司委托咨詢單位進行咨詢后，依法履行內部決策程序，按程序報原可研審批部門審批。
3.4 項目公司自主選擇經營管理模式，鼓勵自管自營
根據《國家發展改革委關于新建杭州至溫州鐵路義烏至溫州段核準的批復》（發改基礎〔2016〕2697號），本項目調度指揮方式采用綜合調度集中，項目公司在堅持統一調度指揮的前提下依法決策運輸管理方式，可以委托鐵路運輸企業進行運輸管理，也可以由項目公司自管自營。本項目屬于長三角綜合交通網絡和城際軌道交通網的重要組成部分，采用委托運輸管理模式將高鐵運輸服務委托給中鐵總，既符合我國高鐵客運服務慣例，也是目前情況下的現實選擇。委托運輸管理存在兩種清算模式，一是客票收入歸屬項目公司，二是客票收入歸屬鐵路局、由鐵路局與項目公司進行結算。目前，杭溫鐵路的相鄰路線如滬杭高鐵、滬寧城際鐵路等，大多采用客票收入歸屬鐵路局的模式，本項目采用該種模式的可能性較大。但如果客票收入直接歸屬項目公司，能規避高鐵客流與項目公司間由中鐵總進行中介清算問題，項目公司直接獲取市場收益，更能發揮應對市場的能動性。因此，政府方鼓勵項目公司積極爭取實現客票收入歸屬項目公司，并努力創造條件進行自管自營。 3.5 項目公司自主定價
根據《國家發改委關于改革完善高鐵動車組旅客票價政策的通知》（發改價格〔2015〕3070號），“對在中央管理企業全資及控股鐵路上開行的設計時速200公里以上的高鐵動車組列車一、二等座旅客票價，由鐵路運輸企業依據價格法律法規自主制定;商務座、特等座、動臥等票價，以及社會資本投資控股新建鐵路客運專線旅客票價繼續實行市場調節，由鐵路運輸企業根據市場供求和競爭狀況等因素自主制定。”本項目作為社會資本投資控股新建高鐵客運專線，票價可由項目公司自主制定。如果項目公司采用委托運輸管理模式，將客運服務委托給中鐵總運營，則其委托經營收益由項目公司自主與中鐵總協商確定。
4 建議
首先，加快頂層設計，制定出臺國家關于鐵路混改及PPP的政策依據和指導說明，進一步健全規范社會資本進入鐵路投資的渠道，完善參與方系統化、規范化、標準化的PPP談判交易流程，對項目的整體運作提供技術、政策指導，從制度上保障項目的順利實施。
其次，加大扶持力度，建立獎勵機制，提高社會資本參與的積極性。鐵路是事關群眾切身利益的民生工程，項目前期投資金額大、回報周期長、影響收益的因素多，政府可通過稅費減免、審批提速、鼓勵土地綜合開發等方式，給予一定的政策優惠，并利用財政稅收政策、國家專項資金、發放企業債券等方式，建立完善的保障制度，給予鐵路混改大力支持。
第三，建立有力有效的協調溝通機制。社會資本在市場經營、資本運作、內部管理等方面具有較為先進的理念和方法，但對于鐵路行業的專業知識、管理制度、實踐經驗等方面了解少，要使混改順利推進并取得實效，必須建立協調溝通機制，暢通鐵路管理部門、地方政府、投資企業間的無縫溝通渠道，讓相關各方充分交流、深入探討，只有將借鑒歷史經驗和吸收先進理念充分結合，才能使混改方案更趨完善，實現引資本和轉機制的有效結合。
第四，持續優化營商環境。優化政府服務是構建一流營商環境的關鍵。營商環境由影響企業生產經營活動全過程的經濟要素、政治要素、社會要素和法律要素等一系列社會制度構成，其實質是一種相當稀缺、不可替代的資源要素。優化營商環境，就是釋放制度生產力，提升整體生產率，促進經濟社會健康發展。所以，政府在服務、配合企業的過程中，要做到不遺余力，提高效能，通過持續優化營商環境，為鐵路混改順利推進保駕護航。
參考文獻：
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