論成本效益分析法在立法評估中的應用
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摘 要：世界主要發達國家都十分重視立法評估的作用，且已經形成了比較完善的評估體系。經濟學中成本效益分析法作為立法評估的主要手段，既存在理論基礎，又有積極的實踐效果。我國應在借鑒國外經驗的基礎上從制度設計、技術運用能力、公眾參與度等方面完善立法評估中的成本效益分析制度。
關鍵詞：成本效益;立法評估;評估制度;規制影響
中圖分類號：F28 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2019）14-0195-03
法經濟學派的代表人物波斯納認為，“所有法的法律實踐活動都要以資源的有效配置和利用——即效率最大化為目的，所有的法律活動都可以用經濟的方式來分析和指導。”[1]立法的效果評估是立法評估制度的一項重要內容，是衡量立法是否合理的重要標準和尺度。經濟學中的成本效益分析法是立法效果評估的一種測評工具和具體的分析方法。在立法評估活動中，尤其是地方行政立法評估中引入成本效益分析法，建立成本效益量化評估指標體系，能夠著眼于提高立法的質量，增強其實際社會效果。這不僅是全面推進社會主義法治建設的基本要求，也是實現基層治理法治化目標的重要途徑。
一、成本效益分析法應用于立法評估的理論基礎
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依照西方制度經濟學的規制理論，行政立法實質上是一種政府規制的主要表現形式。該理論認為，市場失靈是政府進行規制的正當性基礎，為了增加社會福利，政府可以通過行政立法等手段對市場進行規范、調整、介入和干預，以解決市場信息不對稱等先天缺陷和維護公共利益。但政府規制有可能會像市場一樣失靈，一方面表現為限制競爭，充當了既得利益者的保護傘，或者成為政府謀取私利、謀取權力擴張的手段;另一方面表現為由于政府規制本身需要耗費大量的直接和間接的成本，以及規制壽命周期的不確定性會帶來社會矛盾產生和激化的風險。為了積極應對規制失靈問題，應當制定防止或者減少規制捕獲的激勵機制，對規制進行成本效益分析。因此，規制影響評估制度應作為行政決策和行政立法遵循的原則和程序。
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波斯納法官曾說過，“對于公平正義的追求，不能無視代價?！弊匀环▽W派認為，法律的核心使命是確認和維護社會的公平正義，但在一定程度上，法律的公平正義與法社會學派主張的效率價值存在抵觸。于是，法經濟學理論應運而生。法經濟學理論的終極命題是如何進行法律資源配置才能使其效率最大化。法經濟學學派代表人波斯納倡導，在假定法律主體”追求利益最大化“的前提下，運用經濟學中的“成本”、“效益”等概念及理論對法律的效果展開實證分析，用效率蘊含的理性價值反襯現實法律制度的缺陷，又以效率為價值導向構造或完善適應經濟自由、社會自由的法律制度。法經濟學理論以“效益”作為法的宗旨，主張運用經濟學的觀點分析和評價法律制度及其功能和效果，朝著實現經濟效益的目標改革法律制度。
二、成本效益分析法在國外立法評估國中的應用及借鑒
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羅斯福新政以后，美國政府干預經濟活動的范圍越來越廣，導致行政立法的數量大量增長。規制過多、行政部門和規制機構膨脹，造成規制成本增加、市場扭曲、效率低下。于是，政府開始放松管制，同時要求對新制定和已制定的規制措施進行成本與效益的衡量。美國主要通過總統簽署行政命令的方式確立了行政立法評估制度，隨后又通過“日落法”的形式確立了行政立法后評估制度。美國立法評估采用了“5E”標準，即Economy（經濟標準）、Efficiency（效率標準）、Effectiveness（效益標準）、Equity（公平標準）、Environment（環境標準）。在成本效益評估方法中，成本評估首先的方法是經濟學上的“機會成本”分析法，即分析規制比不規制多付出的成本;效益評估首先確定法規的效益目標，然后盡可能地貨幣量化預期收益或收益損失。
美國的立法后評估標準可借鑒之處在于：第一，成本效益分析既是判斷是否行政立法必要性的依據，也是判斷行政立法是否優良的依據之一;第二，將成本效益分析納入立法評估制度充分發揮其作用，需要政府高層的重視或建立完備的法律制度和機制保障;第三，成本效益分析有其積極作用，但也有合法性、技術性、民主性等方面的缺陷，并不是衡量法規制定、保留、修改、廢除與否的唯一標準，要綜合考慮規制影響評估的所有分析方法[2]。
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20世紀70年代，德國開始嘗試建立立法效果評估制度。至21世紀初，德國通過《聯邦部委共同議事規程》、《立法效果評估手冊》、《立法效果評估入口》以及《立法效果的實踐測試》等法律文件正式確立了完備的立法評估制度。德國的立法效果評估分為三類，即立法前評估、立法過程跟蹤評估、立法后評估。成本效益分析法、成本效果分析法和企業經濟學成本核算等評估方法貫穿德國各個階段的立法評估活動中。德國的立法后評估標準包括目標實現程度、成本發展狀況、成本-效益效應、法規的可接受性、法規的副作用等。
德國的立法評估標準可借鑒之處在于：一是注重成本效益分析，將成本效益分析穿立法前、立法中和立法后全過程;二是注重法規對社會所產生的副作用，故我國在地方行政立法后評估標準的設立時，亦須對規章的相關副作用產生的影響進行量化分析，納入到相關的指標體系;三是對“成本效益”這一標準進行明確，根據預期目標找出最佳的優化成本和效益的方案，并在法律實施過程中考究成本效益比例關系的運行[3]。
此外，加拿大、澳大利亞、法國、英國、日本等國家也建立了立法評估制度，將成本效益分析法作為立法評估的重要方法。根據經合組織理事會2002年發布的報告《OECD 的規制改革——從干預主義到規制治理》，幾乎所有的經合組織國家都已實施以成本效益分析方法為主的規制影響分析制度[4]。在世界范圍內，以成本效益分析方法為主的立法評估制度被越來越多的國家采納使用。 三、成本效益分析法在我國立法評估中的應用現狀及存在的問題
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2004年國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中明確提出了“積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度”的要求，指出在行政立法過程中和立法后都要考慮執法成本和社會成本問題。自此，成本效益分析被納入議事日程，雖然沒有出臺詳細的程序性細則，但是地方開始了探索建立立法成本效益分析制度的實踐行程，并通過法規或規章的形式予以制度性確認。例如，2005年重慶市政府制定的《重慶市政府重大決策程序規定》第二十條，2006年沈陽市政府制定的《沈陽市人民政府規章制定辦法》第二十四條，都確立了成本效益分析在立法評估制度中的法律地位。2007年海南省政府還專門出臺了《關于開展立法成本效益分析工作的實施意見》，完整、詳細地規定了成本效益分析的含義、原則、內容、模式、方法和程序等，為成本效益分析法應用于立法評估活動提供了明確的法律依據和實踐指導。此后還有廣州市、蘇州市、廈門市等省、市都將成本效益分析納入了立法評估制度和立法評估實踐中。
?。ǘ┏杀拘б娣治龇ㄔ谖覈⒎ㄔu估中應用存在的問題
盡管中央層面提出了建設成本效益分析制度的要求，地方積極回應并做出了有益的嘗試，但由于各種因素的制約，成本效益分析制度并未在全國范圍內真正地建立起來，已有的實踐活動往往流于形式，效果不明顯，難以為繼。概括起來，成本效益分析應用不理想主要存在以下制約因素。
1.制度設計存在不足
美國國會和聯邦政府都十分重視對法規的評估。自1971年開始，尼克松連續八屆總統任內都通過發布總統行政命令的形式逐步確立和完善以成本效益分析為主的立法評估制度。在機構設置方面，聯邦管理和預算辦公室是重要的規制主管機構和部門成本收益分析審查機構，總問責署和國會負責審核和批準。在我國，中央國家行政機關國務院在《全面推進依法行政實施綱要》只是提出了政策性的要求，并沒有進行制度性構建。雖然該綱要規定了評估的主體為規章的“制定者、實施者”，但由于沒有規定相應的監督機關，評估主體制度存在先天民主性不足。海南、重慶、沈陽等省市的規章不僅效力等級較低，而且也沒有跳出“自己不做自己案件法官”的法理困境。因此，在整個立法評估制度不完善的情況下成本效益分析難以發揮應有的作用。
2.技術運用存在難度
對立法進行成本收益分析需要量化立法的成本和收益，相對而言，立法的成本比較容易量化計算，但立法的收益量化相對復雜，有關技術問題的爭議內容也比較多，如支付意愿的計算、貼現率的計算、規制副作用的計算等等。目前計算成本收益的基本方法有表現性偏好法、表示性偏好法、效益轉移法、輔助效益和風險抵消法等等，如果分析方法存在偏差的話，分析的結果也會出現較大的偏差，進而會誤導決策。此外，成本效益分析需要采集大量的數據信息，需要專業的人員和大量的人力、物力、財力投入，立法評估的高成本往往成為制約地方立法開展評估的重要因素。
3.公眾參與度較低
首先，由于長期受傳統權威政治統治的影響，我國大部分公眾的思想仍停留在對法律表示尊敬和畏懼層面，并不像黑格爾描述的那樣，“時代的教養已轉變方向，思想已經站在一切應認為有效的東西的頭上?！盵5]其次，受傳統法律文化的影響，在大部分公眾的觀念中，公平相對于效率而言永遠是第一位的，成本效益分析帶有功利主義色彩，不太注重公平，存在倫理性和合法性缺陷應當予以摒棄。再者，立法制定主體的立法理念尤其是在行政立法方面，相當一部分仍停留在“權力”的一元論結構層面，過于注重法的秩序價值，忽略了法的控權和權力責任與服務功能，致使公眾參與立法、立法評估的途徑受到限制或不充分，因此，在立法評估活動中公眾的參與度比較低。
四、對成本效益分析法在我國立法評估中應用的完善建議
國外的成本效益評估實踐尤其是美國的成功經驗，證實了成本效益分析制度在政府對社會經濟活動的管理和立法決策中扮演著重要的角色，發揮了積極的作用。因此，有必要在借鑒國外經驗的基礎上，結合我國實際情況，完善成本效益分析在我國立法評估中的應用。
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完善制度設計可以從以下幾個方面著手：一是要完善中央和地方立法，明確成本效益分析的法律地位，為成本效益分析制度的建立提供合法性依據。二是要完善成本效益分析制度設計，在中央和地方層面設立專門的機構或者授權現有的機構相應的職權具體負責成本效益分析制度組織、實施工作，并借鑒國外的做法設定監督機關，彌補成本效益分析制度的民主性先天不足缺陷。三是積極培育第三方專業評估機構，促使評估機構人員配置結構合理，涵蓋經濟學、法學、語言學等領域方面的專家，以能夠獨立、系統地完成各項立法評估工作，避免各項評估工作銜接不暢、重復評估的問題。
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針對成本效益分析技術運用問題可以從以下幾個方面完善。一是對評估主體工作人員進行技術培訓，使其熟練掌握成本效益分析的基本工具方法，尤其是當多種方法并存時能夠通過比較分析找出最好的方案。二是建立財政保障制度和信息整合、共享機制，確保評估數據和信息的采集工作能夠廣泛、順利地開展，并能夠通過共享網絡數據庫的形式，加強各部門之間的協調溝通和數據共享。三是積極探索多元標準的分析方法，必要時可以彌補成本效益分析方法本身存在的缺陷。
（三）提高公眾參與度
提升公眾參與度的途徑有：一是改變立法者的立法理念，樹立二元乃至三元化的立法理念，建立立法及相關活動公眾參與制度，拓展公眾參與立法的途徑，比如開展立法聽證、座談會、專題調研、問卷調查、門戶網站公開征集、社區征詢等，提高立法活動（包括立法評估活動）的民主性。二是建立健全公共法律服務體系，加大法律宣傳力度，通過一村一社區法律顧問、電視講座等形式為公眾提供法律服務，傳授法律知識，從而培育公眾的法律思維，提升公眾立法評估的參與能力。三是樹立多元化的法律價值觀念，正確認識和接受法的不同價值功能。
參考文獻：
[1] 閔一峰，吳曉潔，黃賢金，許蕾.城市房屋拆遷制度創新的法經濟學分析[J].中國房地產，2004，（12）.
[2] 李向東.行政立法前評估制度研究[M].北京：中國法制出版社，2016：58.
[3] 王艷志.地方立法后評估標準問題研究[D].昆明：昆明理工大學，2015：22.
[4] 汪勝全.我國立法成本效益分析制度構建的困境及出路[J].安徽師范大學學報：人文社會科學版，2014，（7）.
[5] 黑格爾.法哲學原理[M].范楊，張企泰，譯.北京：商務印書館，1961：18.
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