我國新區的戰略任務和發展思路探究
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摘要：近幾年來，新區在全國各地出現，成為我國改革開放新的制度安排，但很多新區承擔的戰略任務和發展思路不清晰，走傳統城區、開發區（高新區）、經濟區發展的老路。基于國家級新區和部分省級新區的素材，對新區與城區、開發區（高新區）的區別、新區發展的頂層思路、各地部分新區的做法級啟示進行了分析，提出了新區發展的戰略任務和發展思路。
關鍵詞：新區;開發區;戰略任務;發展思路
中圖分類號：F2文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.10.003
新區是我國深化改革開放的重要制度安排，是國家和各省市落實創新驅動發展戰略、擴大對外開放、推進新型城鎮化、打造新興增長極、實施高質量發展的主要承載、試驗平臺。除浦東新區、濱海新區、無錫新區、鄭東新區等少數新區外，多數新區成立于2010年之后，絕大多數成立于2014年之后，基本處于規劃編制、思路形成和起步探索階段，相對于城區和開發區，新區建設經驗積累不足。目前，部分新區的建設存在一些誤區，有些新區“開發區化”，延續著傳統開發區的路徑，有些新區“城區化”，繼續踏著傳統城區的老路，總言之，“新區不新”的現象比較突出。新區如何形成新體制、新模式、新路徑、新格局？本文專門就我國新區的發展任務和發展思路進行專題探索。
1我國新區的基本情況
自1993年第一個國家級新區落戶上海以來，經過25年，我國已建立19個國家級新區，省級及以下新區遍布各地。2014年，全國有近400個城市實施了新區規劃。2017年4月，中央做出建設雄安新區的戰略決定，被視作千年大計、國家大事，再次掀起新區建設新高潮。新區是國家和各省（區市）適應新形勢、深化改革開放、承擔重大改革發展任務、參與全球競爭的主要平臺，是國家和各?。▍^市）體制機制創新的試驗田，擴大開放的先行區，高質量發展的示范區，區域綜合功能的承載區，是各地區的改革重地、開放前沿、第一高地、最大亮點。
本文列出國家級新區的基本情況。從表1可以看出，19個國家級新區有17個成立于2010年之后，有13個成立于2014年之后，所有新區的面積均在450平方公里以上，其中有12個面積超過1000平方公里，有18個是跨行政區而建，其中舟山群島新區的管轄面積與地級舟山市的行政管轄面積一致。相比國家級開發區（含經濟開發區和高新區），國家級新區的面積和開發規模普遍很大，是各自所在市的國家級開發區或省級開發區的數倍甚至十幾倍。我國的國家級開發區或省級開發區經由上級主管部門審核認定的規劃控制面積一般只有幾十平方公里。
表1國家級新區基本情況一覽表序號新區名稱成立時間所在地面積（平方公里）1浦東新區1993.1上海市原川沙縣和上?？h的三林鄉、黃浦區、南市區、楊浦區的浦東部分;2009年南匯區劃入，共12個街道、24個鎮1210.42濱海新區2006.5天津市原塘沽、漢沽、大港三區全境，含天津經濟技術開發區。2009年11月撤銷新區管委會，設立濱海新區行政區22703兩江新區2010.5重慶江北區、渝北區、北碚區3個行政區的部分區域12004舟山群島新區2011.6舟山市定海區、普陀區、岱山縣、嵊泗縣，共有44個鄉鎮和街道（涵蓋舟山市全境）1440（海域20800）5蘭州新區2012.8蘭州市永登、皋蘭兩縣的6個鄉鎮17006南沙新區2012.9廣州市沙灣水道以南地區，包括南沙區和從番禺區劃出的大崗、欖核、東涌三鎮（現均為南沙區管轄區域）8037西咸新區2014.1西安、咸陽兩市所轄7縣（區），共23個鄉鎮（街道）8828貴安新區2014.1貴陽、安順集合地帶的4縣（市、區），共21個鄉鎮17959西海岸新區2014.6青島市黃島區全部（即青島市經濟技術開發區和原膠南市全境）2096（海域5000）10金普新區2014.6大連市金州區和普蘭店區部分地區229911天府新區2014.10天府新區成都直管區、成都高新區、雙流區、龍泉驛區、新津縣、簡陽市的部分地區和眉山市彭山區、仁壽縣部分地區（共8個縣市區）157812湘江新區2015.4長沙市岳麓區全境、高新區全境、望城區8個街鎮、寧鄉市5個街鎮49013江北新區2015.6南京市浦口區、六合區和棲霞區八卦洲街道245114福州新區2015.8福州市馬尾區、倉山區、長樂市、福清市部分區域189215滇中新區2015.9昆明安寧市、嵩明縣和官渡區部分區域48216哈爾濱新區2015.12哈爾濱市松北區、呼蘭區、平房區的部分區域49317長春新區2016.2長春市朝陽區、寬城區、二道區和九臺區部分區域（覆蓋長春高新區）49918贛江新區2016.6南昌市青山湖區、新建區和九江市的共青城市、永修縣的部分鄉鎮（街道）46519雄安新區2017.4保定市雄縣保定市雄縣、容城、安新三縣及周邊部分區域起步約100遠期2000注：少數國家級新區原為省級新區，后升級為國家級新區。本表“成立時間”系指批準作為國家級新區的時間，以國務院批復或管委會掛牌成立的時間為準。
2新區建設的頂層思路
國家發改委是國家級新區的業務主管單位，主要負責國家級新區的設立審核，制定國家級新區發展政策，監督檢查國家級新區改革發展的成效。2015年4月，國家發改委聯合國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部，出臺了《關于促進國家級新區健康發展的指導意見》（發改地區〔2015〕778號文件）。該文比較全面地反映了國家級新區建設的頂層思路。該文指出：國家級新區是由國務院批準設立，承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。要求“突出體現落實國家重大改革發展任務和創新體制機制的試驗示范作用，加快集聚特色優勢產業，推動產城融合和新型城鎮化建設，提高資源利用效率，改善生態環境質量”“保持經濟增長速度在比較長的時期內快于所在省（區、市）的總體水平，著力提升經濟發展質量和規模，將新區打造成為全方位擴大對外開放的重要窗口、創新體制機制的重要平臺、輻射帶動區域發展的重要增長極、產城融合發展的重要示范區，進一步提升新區在全國改革開放和現代化建設大局中的戰略地位。” 發改委思路作為頂層思路，清晰地闡述了何謂新區、為何建設新區，如何建設新區三個基本問題。
?。?）國家級新區的職責是承擔國家重大發展和改革開放戰略任務。如果不能承擔“國家重大發＼展和改革開放戰略任務”，與一般城區或開發區無異，國家級新區就失去了存在的意義，沒有必要成立和多設一套人馬。從這一點亦可看出：作為省級新區和市級新區，除了要主動承擔國家重大發展和改革開放戰略任務，還必須同時承擔省、市重大發展和改革開放戰略任務。（2）國家級新區屬于綜合功能區。所謂綜合功能，可理解為多種功能的有機集成，包括居住功能，生活服務功能，消費（特別是高端消費）承載功能，產業發展和集聚功能，生產服務功能，技術創新、交流與服務功能，文化創新、交流和服務功能，教育服務功能，人才培養和輸出功能，交通和物流樞紐功能，金融中心功能，總部經濟功能，商務促進功能，貿易與會展功能，信息集散與服務功能，對外輻射服務功能，等等。這些功能使國家級新區具有高端要素的吸納、承載、集聚、轉化、再生和擴散等強大能力。對于省級新區，亦應當屬于綜合功能區，如果只承擔某一項或幾項功能，可設立專業功能區。事實上，各項功能是密不可分的，沒有綜合功能的支撐，某些單一功能，如技術創新功能、總部經濟功能、金融中心功能等，亦難以得到充分地培育和發展。
?。?）國家級新區要突出體現創新體制機制的試驗示范作用。國家級新區的重要使命是承擔重大體制機制創新試驗試點，新區的“新”字首先體現于此?！靶聟^不新”的問題，首先體現于新區的體制機制不新。為什么國家重大體制機制創新的試驗試點任務落到新區的頭上、而不是已有的城區或開發區（高新區）？這主要是因為實施體制機制創新需要條件支撐，需要用具體項目去實踐和驗證，而已有的城區和開發區經過長期開發，生活和創業成本過高，且沒有足夠的空間，無法承載一些重大項目及其配套設施;另外，既定的發展模式和發展格局往往很難打破，故這些任務只能由新區承擔。作為省級、市級新區，既要承擔國家重大體制機制創新的任務，又要承擔省、市重大體制機制創新的任務。
?。?）國家級新區必須堅持高質量發展。國家級新區在建設中必須堅持集約開發，提高利用各種資源的效率，形成具有較強特色優勢和競爭力的產業，推動產業和城市融合發展，走新型城鎮化道路，堅持綠色發展，提高生態環境質量。這些要求是對國家級新區的基本要求，這些要求正是我國傳統開發區、傳統城市（城鎮、城區）發展存在的突出問題和誤區。例如，很多開發區工業化與城市化發展不協調，工業項目開發過快，低端產業比重過高，土地利用水平不高并制約可持續發展，“三個空間”（生產空間、生活空間、生態空間）分區不合理，對創新創業承載、支撐不足，園區難以聚集人氣和高端要素。一些城區盲目擴張，“圈地造城”色彩較濃，產業支撐不足，城市缺乏活力。可見，國家級新區必須堅持高質量發展的主線，不能走城區和開發區發展的老路。作為省級、市級新區，同樣需堅持上述要求。
3部分新區建設的做法及啟示
大多數新區建設時間不長，尚未形成公認的路徑和模式，需要自主探索發展路徑。目前，部分新區由于發展定位明確，體制創新活躍，政策落實到位，項目推進較快，發展勢頭良好，在帶動區域經濟發展、引領全面改革開放、推動體制機制創新、促進產城融合等方面發揮的作用日顯突出。本文匯總提煉出部分新區的思路和做法，從中可得出新區工作的一些啟示。
（1）促進各片區高度整合。很多新區跨多個行政區而設，管轄范圍內的行政區數量較多、層級和隸屬關系復雜，且還往往存在國家級開發區、保稅區、自由貿易試驗區和省級、市級、縣級開發區（產業園區）等數量較多、層級復雜的經濟功能區?？缧姓^建設新區，有助于整合新區范圍內原各市縣區、各經濟功能區的資源，優化國土空間開發格局，防止各區域之間近距離低水平重復和惡性競爭，嚴守生態保護紅線，形成功能分區明確、要素優化配置、優勢互補、協同發展的格局。四川天府新區系副省級新區，擁有成都、眉山2市、8區（縣、市）、37個鄉鎮（街道），擁有成都高新技術產業開發區、成都經濟技術開發區、成都臨空經濟示范區、彭山經濟開發區、仁壽視高經濟開發區等多個經濟功能區。四川省將如此多的行政區和經濟功能區整合在一起，旨在集中全省經濟發展和城市建設的最好資源，充分優化產業布局和城市功能布局，共同打造“西部地區最具活力的新型增長極”“內陸開放經濟新高地”和“宜居宜業宜游的現代化國際化新城”，引領帶動四川全省加快發展?？缧姓^建設新區，必須調整優化各片區的功能定位，形成一張盤棋的發展格局，構建科學合理的資金投入機制、資源調配機制和利益分配機制，建立指導有力、運轉高效的領導和管理機構。
?。?）打造一流營商環境。部分新區成立后，主動發揮改革創新先行區的作用，利用先行先試的特殊政策，深化“放管服”改革，推行“三個清單”（責任清單、全力清單、負面清單），促進投資自由化和貿易便利化，扶持創新創業活動，降低實體經濟成本，加強市場監管，加大知識產權力保護力度，營造誠信經營和放心消費環境，營商環境持續優化。貴安新區在貴州省率先曬出權力清單，推行“六個一”審批服務模式（即行政審批“一章審批、一網審管、一單規范”和政務服務“一號申請、一窗受理、一網通辦”），行政審批事項從700多項削減到94項，成為審批事項最少的國家級新區。2015年8月至2017年3月，該區完成審批服務事項13.15萬件，增長34%，辦事平均等待時間從過去的30分鐘縮短至5分鐘，其中投資項目審批速度比改革前提快80%。目前，一些新區的政策紅利和后發優勢逐步呈現，成為所在省、市投資創業的熱點地區，最突出的效果就是“四新經濟”主體數量迅速增長，高端商務機構、創投機構、互聯網金融、獨角獸類高科技企業、新型貿易機構、供應鏈服務機構、各類知識服務機構等代表高質量發展的市場主體迅速向新區集中。
（3）承擔國家和地方重大發展改革任務。多數知名度較高的新區均承擔著非常清晰的重大改革發展任務，基本上是“一個新區、一個核心目標、一項核心任務”。西咸新區的核心任務十分明確，就是深入實施西部大開發戰略，引領和帶動西部地區發展，支持我國擴大向西開放的深度和廣度。舟山群島新區的核心任務是利用富集的海洋資源優勢和背靠長三角腹地的區位優勢，壯大發展海洋經濟，為浙江省和全國發展海洋經濟探路。濟南新區定位于國家新舊動能轉換綜合試驗區，為山東省和全國新舊動能轉換趟出一條可供復制借鑒的道路。煙臺東部新區提出作為山東半島藍色經濟區建設的重大載體。襄陽江漢新區提出在湖北省漢江生態經濟帶開發開放中發揮戰略引擎作用。秦皇島北戴河新區提出建設中國北方乃至世界上一流的旅游休閑度假目的地，打造河北省現代服務業發展先行區，在全國率先探索生態與經濟雙贏發展的新模式。 （4）重點在擴大對外開放方面發力。在國家深入實施“一帶一路”倡議、積極倡導經濟全球化和自由貿易、促進國際交流合作的背景下，爭做開放發展的排頭兵是國家和各省（區市）設立新區的初衷之一。各地新區大多位于沿海沿河地區，擁有海港和河港，或者擁有機場、火車站、內陸口岸，充分對接外部、強化樞紐地位、打造貿易中心、發展高水平開放型經濟具有現實條件。廣州南沙新區強化口岸優勢，加快打造貿易樞紐，推進國際貿易中心建設，利用自由貿易試驗區的特殊政策，探索外貿新業態和促進創業創新。目前南沙新區在促進投資自由化和貿易便利化、吸引和利用外資外智方面探索出一系列制度創新成果。南寧萬象新區與南寧市區隔江相望，靠近欽州灣，境內鐵路運輸條件優越，該區依托良好的區位和交通條件，重點面向西南、華南和東盟發展大物流，面向東盟國家建設具有較強輻射功能的大型產業批發市場和中央商務區，建設以高新技術產業為主導的區域性加工制造基地，進而成為面向東盟的區域性研發平臺。
?。?）另辟蹊徑塑造發展新格局。無論是國家級新區還是省級、市級新區，只有堅持高起點建設、高端化發展，尋找錯位發展的機會，避免走周邊地區的工業化和城市化老路，另辟蹊徑塑造全新的發展格局，才能在盡可能大的區域范圍中發揮引領作用。貴安新區致力于另辟蹊徑，打造高端產業基地，引領帶動黔中經濟區乃至貴州省的發展。近年來，貴安新區大數據產業異軍突起，成為全國大數據產業集聚區、全國大數據應用與創新示范區、大數據與服務貿易融合發展示范區、大數據雙創示范基地、大數據人才教育培訓基地。2016-2017年，貴安新區直管區經濟增速分別高達74.1%和32.8%，華為、蘋果、騰訊、中航發等一批知名企業落戶該區。近年來，該區以互聯網金融代表的“互聯網+”新經濟主體持續集聚壯大，匯集了大批國內外知名機構的互聯網金融業務，成為上海建設國際金融中心、國際創新中心、國際貿易中心的重要支撐區。從目前的發展格局看，國家級新區和部分省級新區有望成為我國中高端人才的主要流入區，戰略性新興產業的主要承載區，跨國公司在中國實施新一輪戰略投資布局的重點區域，我國“四新經濟”的主要策源地和集聚區。
（6）努力打造成為綜合功能區。新區之所以定位為綜合功能區，是由所在地區的發展格局決定的。一些城市的建成區由于發展空間狹小、人口密度較高、建設成本過高、交通支撐和區位優勢不突出不集中等因素，不適合建設大型產業新城、科創中心、金融中心、總部中心、商貿中心、會展中心、文教中心、體育中心、生態休閑中心和高端生活區等功能區，而沒有這些功能，這些城市就無法吸納集聚高端要素，無法建設品位較高、綜合配套完善、產城高度融合、區域競爭力和輻射服務能力較強的現代化城市。為此，很多城市把舊區無法實現、城市又必須具備的功能放在新區，進行統一規劃、集中建設、協同發展。鄭州鄭東新區十分重視綜合功能建設，目前擁有中央商務區、龍湖區、龍湖南區、商住物流區、龍子湖高教園區、科技物流園區等多個功能組團。新區起步即從打造中央商務區入手，目前，鄭東新區中央商務區環境一流，設施齊全，集聚了金融、會展、商務、文化等功能，擁有眾多的標志性建筑和知名企業，成為區域性金融中心。龍子湖高教園區規劃面積26平方公里，進駐高校15所，師生18萬人。由于基礎設施和公共配套完善，各種功能齊全，鄭東新區對各種要素都具有很強的吸引力，全區常住人口超過120萬人。
參考文獻
[1]宋建林，李芳芳.河北省總體定位與發展思路——京津冀協同發展框架下[J].現代商貿工業，2017，（02）.
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