關于防范化解地方政府債務風險的思考
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[摘 要]隨著地方融資平臺的涌現，地方政府債務呈倍數增加，地方政府債務風險也不斷顯現。自2010年以來，國家出臺了一系列政策文件，旨在嚴控地方政府債務風險。隨著《新預算法》的出臺，給地方政府債務“開前門、堵后門”奠定了政策基礎。但如何有效化解地方政府債務風險，是將要面臨的一項重點難題。
[關鍵詞]地方政府債務;財稅體制改革;政府績效
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.047
1 地方政府債務形成的主要原因
1.1 地方政府財權與事權不匹配
自1994年實行分稅制改革制度以來，由于地方政府和中央之間不均衡的財力分配，從而出現了財權向上集中的情況以及事權下放地方的情況。為了使地方經濟能夠有效持續發展，地方政府必須依靠平臺公司舉債等方式度日。而因為融資平臺舉債具有多樣化、隱蔽化的特點，從而導致了地方政府對其債務規模不能精確的統計出來，進而使地方政府的債務風險嚴重增大。
1.2 單一的考核機制
目前，我國地方政府績效評估重點以實現的GDP作為衡量標準，這使得各級政府把地方經濟增長作為主抓的重要目標，地方政府官員過度追求GDP和政績工程。地方政府為了實現預定的GDP增長目標，盲目或者重復投資各種項目，忽略了項目本身的經濟效益和社會效益。此具有很強的投資目的性，不但扭曲了市場對資源的配置，浪費了財政資金資源，更增加了政府債務風險。
1.3 經濟穩定增長被動捆綁的局限性
地方政府債務風險歷來已久，國家也先后出臺一系列文件予以規范。早在2010年，國務院便下發了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號），文件要求厘清政府債務與企業債務的關系，對已設立的融資平臺公司進行清理規范，力求防控地方政府債務風險。隨后陸續出臺的國發〔2014〕43號、財預〔2017〕50號、財預〔2017〕87號等政府債務規范文件都是對國發〔2010〕19號的強調和延伸。從2010—2018年，政府都在致力研究化解地方政府債務風險，但是效果差強人意。最主要的原因在于，在世界經濟下滑的大環境趨勢下，出口、消費兩大經濟馬車的拉動作用越來越弱。國外需求疲軟，而與美國的貿易戰更是對出口造成了嚴重的影響。同時，在國內住房、醫療和教育三座大山的重壓下，尤其是自2016年下半年以來，全國各地城市房價的普遍大幅上漲，極大地抑制了國內居民的消費需求。在沒找到經濟增長的替代因素前，政府投資成為了拉動經濟增長最為有效的方式。政府難以在穩定經濟增長和控制地方政府債務上找到平衡點，只能通過政策不斷調整完善，導致政策的連貫性較低，政府債務控制的效果不明顯。
2 地方政府債務的特點
一是舉債規模較大。根據財政部統計，截至2018年年末，全國地方政府債務余額18.39萬億元。其中，一般債務10.99萬億元，專項債務7.39萬億元。當前我國地方政府債務規模處于限額以內，總體風險可控。但是根據清華大學研究團隊調研結果顯示，截至2017年6月底，發行過城投債的企業債務余額大約為47萬億元。此類地方政府隱性債務的存在，導致地方政府實際的債務負擔較重。
二是舉債主體多樣化，融資形式多元化。一些地方政府有過多的融資平臺，其中，一部分公司結構不健全、制度不完善、管理相對較混亂，出現違規擔保、隨意拆借資金等嚴重現象，導致一大部分債務處在了財政部門監管之外;同時多種融資方式相互交織，也增加了監管難度。一些地方政府通過政府購買服務、政府投資基金變相舉債的行為，使得地方政府融資結構更為復雜，進一步增加了政府隱性債務風險。
3 防范和化解我國地方政府債務風險的對策建議
3.1 推進我國財稅體制改革
我國應持續推進財政體制改革，科學界定和合理劃分地方政府事權和支出責任，使地方政府具備相應的財權和財力保障。逐步加大地方政府主體稅種，提高地方政府自有財力，合理增強地方政府公共基礎建設等方面的財政能力，從而改善地方政府使用貸款或者舉債等資金大量投資政府性投資項目的局面。
3.2 強化地方政府績效考核機制改革
以GDP作為地方政府績效主要評估指標，缺乏科學性和可持續性。地方政府績效考核機制應更加全面、多樣化，要建立合理、可持續的評價機制和考核指標。在設置考核指標方面應該淡化GDP的考評，加大對地區就業、人均可支配收入、環境衛生、食品安全、民眾幸福指數等指標的考核，防范地方政府盲目、不合理投資。
3.3 規范地方政府債務及管理
一是嚴格管理地方政府債務。正確落實國務院43號文件規定，嚴格規范地方政府舉債融資機制，制止地方政府違法、違規融資行為。與此同時，逐步地將政府融資平臺債務盤清和剝離，摸清各地方政府債務，尤其是隱性債務。加大地方政府直接發行債券力度，逐步化解和消除地方隱性債務，推動低利率政府債務替代高利率隱性債務。合理化解存量債務，嚴格控制增量債務，采取務實舉措，掌握主動權。
二是增強地方政府債務的公開和透明度。自2019年1月1日起，《政府會計制度》全面實行，《行政單位會計制度》《事業單位會計制度》等13項會計制度同時廢止。但《政府會計制度》的全面實行，也面臨巨大的挑戰，如有的地方政府交通市政設施、農田水利設施等資產未納入單位資產核算、部分政府資產底數不清等情況，可能導致行政事業單位資產負債數據質量不佳。而由于編制過程比較復雜，且需手工補充完善相關數據和資料，難以確保財務報告的可靠性。
三是地方政府要積極推進有關整改工作。首先，政府融資平臺的整改。要積極推進政府融資平臺改革轉型。其次，在債務高難以化解的情況下，積極探索政府部門的整改。適當合并鄉、鎮、縣，整合同一地區的經濟開發區，加強地方債務的統籌管理，并削減行政費用支出。
四是建立健全地方政府債務風險預警和評估機制。加強對地方政府債務風險的評估和預警，逐步建立地方政府債務合理空間的評估指標體系，并設置風險監控指標體系，建立地方債務風險早期預警系統。建立地方政府債務風險應急處置機制，堅持法治原則分類處置風險事件，探索中央、地方政府、地方融資平臺以及銀行等債權人合理分擔債務風險的路徑。
4 結論
綜上所述，應該在推進我國財稅體制改革和地方政府績效考核機制改革基礎上，規范地方政府債務及管理，建立健全地方政府債務風險預警和評估機制，從而有效防范化解地方政府債務風險。
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[作者簡介]彭敏（1988—），女，漢族，湖南婁底人，本科，經濟師，會計師，研究方向：財務管理、地方政府融資等。
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