高校部門預算與校內預算銜接的探索
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摘要：實行校院兩級財務管理模式的高校，部門預算與校內預算如何緊密銜接，如何提高高校資金的使用效率，進一步體現兩級財務管理優勢，是擺在此類高校預算管理面前的現實問題。校內預算進一步下沉到院系或職能部門等二級單位，更加加深部門預算與校內預算這一矛盾。本文從部門預算與校內預算的關系著手，分析中央部門與高校、高校與兩級財務管理部門之間預算銜接中存在的問題，并提出了相應的改進措施。
關鍵詞：高校部門預算;校內預算;銜接;兩級財務管理
中圖分類號：G647 文獻標識碼：A
高校實行校院兩級財務管理模式，是高校財務管理的一種新模式。新模式下預算管理是財務管理體系中的一個重要環節。沒有科學的預算，高校就無法體現兩級財務管理的作用和優勢，學院財務自主權就會形同虛設，也不能體現學院辦大學的理念。筆者結合新修訂的《中華人民共和國預算法》和剛剛頒布的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》相關要求，如預算全口徑、社會公開化，全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系等，對高校實行兩級財務管理模式下預算工作的銜接問題進行了分析和建議。
1兩級財務管理、部門預算與校內預算的含義
高校兩級財務管理，是高校財務實行“統一領導，分級管理，集中核算”的管理模式，這里的“分級管理”就是指分為學校和院系兩級管理財務，相比原來的全部由學?！敖y一管理”財務，變成了由學校和院系共同管理。
部門預算是由政府各個部門編制，反映政府各部門所有收入和支出情況的政府預算。通俗地講，部門預算就是一個部門一本預算，這里的部門就特指高校的上級管理部門即教育部門，其預算直接上報財政部。
校內預算就是學校內部的預算，兩級財務管理模式下，校內預算則進一步延伸到學院或者職能部門。
2校院兩級財務管理下高校現行部門預算與校內預算銜接存在的問題
2.1部門預算與校內預算脫節現象依然存在
所謂預算脫節現象，是指由于二者在編制時間、內涵、口徑、依據等方面有所不同，而導致了編制結果與執行效果的不一致。反映在實際工作中就是上報財政的部門預算與實際執行的校內預算方案有出入。這一現象影響的因素之一是預算編制的時間差異，部門預算時間節點一般是前一年6月30日，而校內預算時間節點一般是前一年12月31日，有些基本數字，如學校的招生計劃、學生實有人數、教職工在職人數和離退休人數等，且口徑一般沿用上次，六個月的時間差，導致這些數字、某些政策總會有變化，因此校內預算與部門預算必然會產生誤差。
2.2部門預算執行難問題，本質上是校院兩級預算難執行問題
加快預算執行現在提升到講政治的高度，財政部教育部高度重視。但預算執行還是困擾著很多高校，目前高校的預算系統基本都沒有直接與賬務系統對接，就單筆單次的核算業務來說，是沒有與預算進行實時比對，缺乏實際核算業務與預算相關性、一致性關聯。特別是2019年開始實施新《政府會計制度》，雙體系雙功能下，預算執行面臨新的困難與挑戰。
2.3高校兩級財務管理預算績效管理制度有待完善
高校兩級財務管理預算績效目標考核，一是目前缺乏科學的、差異化的考核指標和考核體系。由于學校是培養人才的特殊“工廠”，人才的特殊性導致很多考核指標無法量化，特別是在短期內比如學生在校期間出成果，很多人才都是大學教育多年后才體現出教育成果，無法在預算期間內衡量考核，百年樹人是有道理的。二是院系兩級財務管理績效管理意識不到位，還停留在誰爭取的項目經費多，誰具有話語權的層面。三是預算中績效目標體系不健全，難統一，目標的共性與差異性、抽象與具體、短期與中長期等矛盾統一如何平衡，都是造成預算績效管理制度亟待健全的因素。
實行兩級財務管理的部門缺乏全局概念，只是從自身利益或者本部門利益的相對狹隘的角度出發，從而造成其他部門利益或整體利益的損失，影響高校整體的發展氛圍和資金使用效率。
3解決兩級財務管理下高校部門預算與校內預算銜接問題的方式探討
3.1全面實行全口徑預算，預算資金全覆蓋
新預算法的一個重要核心理念就在于全口徑預算，實施兩級財務管理高校，除了學校統籌使用的資金外，其余的部門預算與校內預算在預算科目方面實現預算口徑的完全一致化，能夠實現項目化管理的，盡量與中央部門預算編制保存一致，達到預算項目對接無縫化，尤其是“改善基本辦學條件”專項資金，“雙一流”資金專項，“基本科研業務費”專項，“教育教學改革”專項資金，“重點實驗室”等與學院、研究所密切相關的幾大類專項，必須按照各專項管理辦法，落實到具體的二級財務管理單位、人、項目，從而達到部門預算、學校預算與二級財務管理單位預算的有機統一。同時此類高校在進行預算編制時，還要善于總結經驗教訓，解決預算產生差異原因，逐漸提升部門預算工作的科學性，統籌對接學校和兩級財務管理預算。
3.2全面實行滾動預算，預算前瞻科學化
現在每個高校都制定了五年發展規劃，也按照要求制定了統籌推進建設世界一流大學（學科）的方案。以此為契機，根據學校發展要求，科學建立學校三五年的滾動預算項目庫。兩級財務管理下，學院要有滾動預算的意識，依托學校規劃，進一步發揮學院辦學的積極性和創造性，使學院真正成為辦學主體，增強學院的辦學自主權和辦學活力。在滾動預算體系及科學規劃下，部門預算和校內預算的銜接就可以達到協調一致。高?？梢栽谏蠄筘斦块T預算的基礎上，根據滾動預算及規劃，即使有政策變動或偶發事項，也能及時進行有效調整與跟進，形成更加合理的、符合學校發展規劃的、切實可行的校內預算。
3.3全面實行績效管理，預算執行要剛性
黨的十九大報告明確提出：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理?！?018年11月，財政部發布關于貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的通知。這么密集地出臺政策和文件，將全面績效管理提升到一個前所未有的高度，闡明了績效管理的基本要求，為新時代深化財稅體制改革指明了方向和途徑，提供了方法論，規劃了路線圖。各高校要堅決貫徹落實文件精神，充分認識全面實施預算績效管理的重要意義，結合實際制定貫徹落實方案，抓好預算績效管理的重點環節，加強績效管理監督問責，健全工作協調機制，就一定能夠達到建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，提高財政資源配置效率和使用效益，增強政府公信力和執行力的目標，讓全面績效管理理念和意識融入預算部門和預算單位日常的管理工作中，特別是兩級財務管理等基層單位。
學校探索績效管理新舉措，一是按照“可評價、可比較、可監測、可公開”四原則，加快建立健全校院兩級預算績效指標體系，以制度化、標準化、流程化、信息化全力促進績效評價工作。二是探索成立跨學科、跨部門、跨學校預算績效評價協會，大力培育社會第三方評價機構，開展績效評價工作，監督預算執行，運用績效評價結果。
3.4增強預算公開透明度，加強社會監督
在大數據時代，在網絡信息技術發達的今天，高校甚至兩級財務管理部門應充分利用各種數據平臺，實現經濟業務和預算工作與政府部門和社會公眾的對接，實施預算績效評價報告全公開，主動接受外界的監督，提高整個預算工作的公開程度和透明度，在公眾的監管下提升校內預算的完整性、真實性和科學性，部門預算也會更加完整、真實、科學，確保財政資源高效配置，部門預算與校內預算協調統一。
3.5利用信息化手段，大數據技術，統一部門預算與校內預算申報系統
部門預算撥款總會按照一定的因素撥款，而這些因素都是可以量化，量化的數據來源也是學校以及兩級財務管理部門提供的。因此，從最基層的學院（兩級財務管理部門）搜集整理各種項目、基礎數據表是完全可行的，完全可以用一套預算申報系統，從中央部門到學校到兩級財務管理部門，完整反映整個預算過程，完善預算鏈條，并能減少重復建設成本。充分挖掘利用數據，打通信息孤島，統一規范標準，實行績效指標智能匹配。只要能夠公開的數據，實現云端共享，動態積累，為編制預算提供全過程專業支撐，對預算執行進行全過程跟蹤，對預算績效目標進行全過程考核，實現預算和績效管理一體化。
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