基于環境保護的稅制改革探索

來源:用戶上傳      作者: 呂獻榮

　　摘要：生態破壞和環境惡化問題已經成為嚴重制約我國可持續發展的瓶頸，本文闡述了通過環境稅經濟手段解決環境問題的可行性、分析了發達國家環境稅收政策，對我國開設環境稅、完善與環境有關的現行稅種以及環境保護方面的稅收鼓勵政策等提出了建議。
　　關鍵詞：環境稅　自然資源　污染環境　可持續發展
　　
　　一、環境稅是解決環境問題的重要經濟手段
　　
　　(一)“外部不經濟性”是環境問題的重要經濟根源
　　在市場經濟體制下，經濟活動主體完全根據自身經濟利益最大化的目標決定自己的經濟行為，既不考慮宏觀經濟效益，也不會考慮生態效率和環境保護問題。因而，那些高消耗、高污染、內部成本較低而外部成本較高的企業或產品會在高額利潤的刺激下盲目發展，從而造成資源的浪費、環境的污染和破壞，降低宏觀經濟效益和生態效率。其主要原因是由于環境問題具有“外部不經濟性”，使得市場主體在決定不同層次的生產、投資、消費等活動時，往往只從自己的角度考慮所面臨的各種選擇的成本和收益，而對經濟活動中所需的環境要素的投入和產出，特別是由此產生的廣泛的社會后果，卻沒有或沒有完全折合成與該市場主體有關的成本和收益，因而不能很好地影響其決策。在競爭的壓力下，市場主體即使意識到了其活動給社會造成的環境成本代價，只要其行為不受社會的嚴厲懲罰，也往往置之不理，而是將該環境成本轉嫁給他人和未來。
　　
　　(二)法律制度缺失是環境問題的根本原因面對市場在環境資源領域的“失靈”，政府必須加以干預，采取有效措施保護環境資源，鼓勵環境資源的有效利用，即通過促使外部不經濟性的內部化，達到社會所期望的環境目標?，F代法治社會是“通過法律控制的社會”。環境問題之所以產生，源于人們不合理的生產和消費行為，而人的不合理行為之所以產生，根源于法律制度沒有很好地履行其規范人類行為職責，沒有為人們的行為提供有利于環境的激勵，反而在很大程度上助長了危害環境的行為，這正是我國環境問題愈演愈烈的根本原因。
　　(三)環境稅是解決環境問題的重要經濟手段為了促使外部不經濟性的內部化，解決的手段主要有三種類型：直接控制型、間接調控型和自我調控型。(1)直接控制型。直接控制型，是制定和實施環境資源法律法規，其主體是“命令和控制”措施。其突出特點在于其嚴格性、強制性，即污染環境者或開發利用自然資源者必須遵守有關法律法規，否則會受到民事、行政乃至刑事制裁。直接控制是各國普遍采用的環境資源管理模式，美國則是該模式的典型。(2)間接調控型。間接調控型，是采用經濟手段，其實質在于按照環境資源有償使用和“污染者付費原則”，通過市場機制，使開發、利用、污染、破壞環境資源的生產者、消費者承擔相應的經濟代價，從而將環境成本納入各級經濟分析和決策過程，促使開發、利用、污染、破壞環境資源者從自身利益出發選擇更加有利于環境資源的生產、經營和消費方式，同時也可以籌集資金，由政府根據需要加以支配，以支持清潔工藝技術的研究、開發、推廣、應用以及區域環境綜合整治、重點污染源治理、污染防治基礎設施的建設和某些特殊類型的環境受害者的救濟等，改變過去無償或低價使用環境資源并將環境成本轉嫁給社會的作法，從而最大限度地實現經濟、社會、環境、資源協調發展的政策目標。間接調控的經濟手段主要有征收環境費制度、環境稅收制度、財政信貸刺激制度、排污權交易制度、環境標志制度、押金制度、執行鼓勵金制度以及環境損害責任保險制度等。因此，糾正外部性的方案是政府通過征稅或者補貼來矯正經濟當事人的私人成本。只要政府采取措施使得私人成本和私人利益與相應的社會成本和社會利益相等，則資源配置就可以達到帕累托最優狀態。(3)自我調控型。自我調控型，是通過宣傳、教育、合作與交流等，鼓勵公眾、非政府組織、工業企業改變其環境行為。從各國實踐來看，如果僅僅依靠企業的“自我調控”，環保責任難以持續，而依靠“直接控制”的行政手段，事實證明，效果也不理想，而且事后監管付出的社會成本也相當高昂。但是，日益成為全球之痛的環保問題警示我們，節能減排已刻不容緩。而敦促和約束企業實施節能減排責任的最有效辦法，可能還是經濟約束。其中“庇古稅”方案在世界各國得到廣泛應用，如―些國家征收的環境稅、碳稅等。因此，我國應適應科學發展的要求，借鑒國外經驗，完善環境類稅制，用經濟和法律手段規范環保行為，促進國民經濟和社會生活健康、協調發展。
　　
　　二、西方發達國家及我國主要環境稅收政策
　　
　　(一)發達國家主要環境稅收政策
　　(1)直接征收環境稅。直接征收的環境稅有對環境造成污染的稅和開采破壞自然資源的稅兩類。在污染稅方面具體開征的名目繁多，征收的內容也千差萬別，主要有大氣污染稅、水污染稅、廢棄物污染稅、噪音污染稅等。第一，大氣污染稅。比較常見的有對二氧化硫排放征收的二氧化硫稅、對二氧化碳排放征收的碳稅。如美國、德國、日本、挪威、荷蘭等國開征二氧化硫稅；瑞典、荷蘭和挪威開征二氧化碳稅；丹麥從1982年起對天然氣征收碳氫化合物稅；立陶宛政府也于1991年頒布《污染稅法》，對排放的空氣污染物按一定標準征稅。第二，水污染稅。廢水包括工業廢水、農業廢水和生活廢水。許多國家都對廢水排放征收水污染稅。如德國和荷蘭按照水質水量綜合概算進行征稅；新加坡、紐約和莫斯科則按污水量征稅；荷蘭按“人口當量”(相當于每人每年排入水域的污染物數量)征收的水污染排放費也屬水污稅性質。第三，廢棄物污染稅。廢物按來源可分為工業廢棄物、商業廢棄物、農業廢棄物、生活廢棄物。各國開征的廢棄物污染稅包括一次性餐具稅、飲料容器稅、舊輪胎稅、潤滑油稅等。意大利1984年開征廢物垃圾處置稅，對所有的人都征收，作為地方政府處置廢物垃圾的資金來源。1988年實行“塑料袋課稅法”商店每賣一個價值50里拉的塑料袋，要繳100里拉(8美分)稅；荷蘭的垃圾稅每一家庭為一征收單位，人口少的可以得到一定的減免；芬蘭和英國于1996年也開征了垃圾稅；愛爾蘭2002年開始征收塑料袋稅，每個塑料袋征收15歐分(約2美元)，2007年起塑料袋稅從15歐分提高為22歐分，以確保塑料袋的激勵效果；美國對廢舊輪胎多數州收取l美元價的污染產品稅。第四，噪音污染稅。噪音污染是指排放的音量超過人和動物的承受能力，從而妨礙人或動物的正常生活的一種現象。噪音稅有兩種：一是固定征收，如美國規定，對使用洛杉機等機場的每位旅客和每噸貨物征收1美元的治理噪音稅，稅款用于支付機場周圍居民區的隔離費用；二是根據噪音排放量對排放單位征收，如日本、荷蘭的機場噪音稅就是按飛機著陸次數對航空公司征收。在自然資源稅方面，包括對石油、天然氣、森林砍伐稅等征稅。(2)其他稅收政策。除了直接征收環境稅以外，發達國家還通過實施一些其他稅收政策來促進環境保護。―是優惠措施主要包括對環保技術的研究開發費用的稅前列支、技術轉讓費的稅收減免、引進高新環保技術的稅收優惠、環保投資退稅、允許環保設施加速折舊、對環保產品適用低稅率等措施。二是限制措施主要是對污染產品和不利于環境保護的行為征收重稅等。以消費稅為例，許多國家區分含鉛汽油與無鉛汽油，調高

含鉛汽油的消費稅稅率，鼓勵使用無鉛汽油，取得了較好的效果。國外環境稅制的設計取得了顯著的社會效益和經濟效益。在全球應對金融危機的背景下，我國應盡快開征環境稅，并采取減免稅等稅收優惠政策支持和鼓勵環保事業的發展。
　　
　　(二)我國環境稅的政策
　　開征環境稅的討論在學界已經持續了多年，由于受制于技術問題、部門利益等諸多因素，我國的環境稅至今沒有出臺，但對于環境稅制建設的討論一直沒有間斷。在2005年，國家環?？偩种袊h境規劃院課題完成了“中國環境稅收政策框架設計與實施戰略”。該課題設計了中國環境稅收政策的基本框架，提出了三種環境稅方案及相應的實施建議，即獨立型環境稅方案、融入型環境稅方案和環境稅費方案。中國政府首次明確開征環境稅是2007年5月國務院印發的，發改委會同有關部門制定的《節能減排綜合性工作方案》。《方案》指出，中國將抓緊制定節能、節水、資源綜合利用和環保產品目錄及相應稅收優惠政策。實行節能環保項目減免企業所得稅及節能環保專用設備投資抵免企業所得稅政策。對節能減排設備投資給予增值稅進項稅低扣。完善對廢舊物資、資源綜合利用產品增值稅優惠政策；對企業綜合利用資源，生產符合國家產業政策規定的產品取得的收入，在計征企業所得稅時實行減計收入的政策。中國將實施鼓勵節能環保型車船、節能環保型建筑和既有建筑節能改造的稅收優惠政策。抓緊出臺資源稅改革方案，改進計征方式，提高稅負水平。適時出臺燃油稅。研究開征環境稅。研究促進新能源發展的稅收政策。實行鼓勵先進節能環保技術設備進口的稅收優惠攻策。我國提出，要“實行有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”，資源與環境問題已經被提至較高的層面。2007年，孫鋼等《關于中國環境稅制問題的若干思考》的研究報告中，提出了征收環境稅的三種具體方案：―般環境稅、污染排放稅、污染產品稅。―般環境稅，即以籌集收入為主要目的，根據“受益者付費”原則進行普遍征收。污染排放稅征收原則是“污染者付費”，稅基與污染物數量直接相關。依據直接排放的污染物種類，與之相對應的稅種有硫稅、氮氧化物稅、碳稅、污水稅和固體廢物稅。污染產品稅的征收原則是“使用者付費”，征收對象是有潛在污染的產品，主要有能源燃料、臭氧損耗物質、化肥農藥、含磷洗滌劑、汞鎘電池等。對應可以征收各種污染產品稅，如燃料環境稅、特種污染產品稅等。與專家學者積極支持開征獨立環境稅的態度不同。在財政部看來，首先對現有稅種進行“綠化”更顯緊迫，也更為務實。所謂“稅種綠化”，即通過對現有部分稅種的改革和完善，體現環境保護的要求，以達到與開征獨立環境稅類似的作用。主要有財政部、國家稅務總局2006年4月1日起，對消費稅的稅目、稅率及相關政策進行調整：新增高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實木地板稅目和石腦油、溶劑油、潤滑油、燃料油、航空煤油五個子目。旨在有利于增強人們的環保意識、引導消費和節約資源；2008年9月1日起調整汽車消費稅政策，旨在抑制大排量汽車的生產和消費，鼓勵小排量汽車的生產和消費，有利于降低汽柴油消耗、減少空氣污染，促進國家節能排工作目標的實現；自2008年1月1日起施行的新企業所得稅中對公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開發利用、節能減排技術改造、海水淡化等自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第―年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅。對環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的投資額的10％可以從企業當年的應納稅額中抵免；當年不足抵免的，可以在以后5個納稅年度結轉抵免；自2009年1月1日起，在全國所有地區、所有行業推行增值稅轉型改革。將礦產品增值稅稅率恢復17％。
　　
　　三、我國開征環境稅制的設想
　　
　　(一)開征環境稅
　　開征環境稅，是建立環境稅收體系的核心問題，環境稅的設計，既要考慮理論上的合理性，又要考慮實踐中的可行性；既要借鑒國外的有益經驗，還要適合本國國情。(1)環境稅的征稅目的。環境稅是國家為了保護環境與資源而對一切消耗自然資源、污染環境的單位和個人，按照開發、利用自然資源的程度和污染破壞環境的程度征收的一種稅。環境稅的ioN~，目的在于借助稅收杠桿遏制污染、破壞環境的行為，并為環境保護事業籌集資金，保護人類生存環境，促進可持續發展。(2)環境稅的課征對象。在環境規劃院課題組提出的獨立環境稅實施方案中，可供選擇的稅種包括：重要資源稅、汽車污染稅、能源消費稅、二氧化硫稅、二氧化碳稅和廢水排放稅。筆者認為環境稅的征收范圍應具有普遍性，即凡屬消耗自然資源的行為和在消費過程中會造成環境污染的產品均應納入課征范圍?？梢詫F行的資源稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅并入環境稅。環境稅的課征對象分為消耗自然資源的行為和污染環境行為兩種。建議環境稅下設消耗資源、污染環境兩個具體征稅項目：消耗資源項目的范圍：煤炭，石油、天然氣、金屬礦原礦、鹽、水資源、森林資源、土地資源、草地資源等；污染環境項目范圍：大氣污染、水污染、廢棄物、噪音、劇毒農藥、地膜、塑料包裝物等。(3)環境稅的納稅人。按照資源價值合理補償、污染者付費及公平和效率原則。環境稅應是對消耗自然資源的行為和污染環境者課征。環境稅的納稅人是消耗自然資源的行為者或生產有污染的產品生產者。無論納稅人的經濟性質、經營地點和經營方式是否相同，納稅負擔均以其消耗自然資源的行為及造成的污染程度作為基本依據。通過征收環境稅，并將稅款用于治理污染和保護環境，不僅可以使其外部成本內在化，利潤水平合理化，還可減輕那些合乎環境保護要求的經濟主體的稅收負擔，以利于各類經濟主體之間的平等競爭。(4)環境稅的計稅依據和稅率。環境稅計征依據應為消耗自然資源的行為程度以及生產的產品對環境的污染危害程度。本著有利于保護環境，控制污染的原則確定。環境稅的負擔水平，直接決定其征收效果，在設計稅率時必須認真研究測算。環境稅稅率的設計，特別是稅負水平的確定，應在稅務、環保等有關部門深入調查研究、精心測算、密切協作的基礎上加以確定。總的原則是稅率不能太低，其稅目劃分不宜過細，稅率結構不宜太復雜。消耗自然資源的征收標準應考慮資源價值補償和環境損失的因素，應盡可能真實地反映資源本身的價值和稀缺程度，以促使企業節約資源，提高資源的利用效率。自然資源稅的計稅依據應按產量計稅使企業開采后沒有出售而積壓的或尚未自用的自然資源也成為應稅資源，以增加企業的成本壓力’節約資源。同時應合理確定資源稅的單位稅額，按資源的緊缺程度從高到低確定稅額。對污染環境的企業，本著污染環境的成本大于治理成本。對污染環境的征收標準應分類確定。第一，大氣污染稅。主要包括二氧化硫稅和二氧化碳稅。從兼顧公平效率的角度，該稅應采取混合征收方式，對有監測數據的，采取按污染物排放量及濃度征稅；對監測困難的，采取按含硫量或含碳量來征收；不同燃料的排放量(或含流量、碳量)不同，稅率也不同。第二，水污染稅?？刹扇煞N征收方式，―是對企業按廢水排放量定額征收。但由于廢水中污染物種類和濃度各異，需要確定―個廢水排放的“標準單位”，納稅人的廢水排放量按其濃度換算成標準單位計征。二是對機關事業

單位、居民根據用水量按比例稅率課征，即按水費的比例計算排污稅。第三，廢棄物污染稅。包括工業廢棄物、農業廢棄物、生活廢棄物。對工業廢棄物、農業廢棄物應接廢棄物的種類、含毒物質的成分及企業處理的方式制定有差別的稅率，可以采用重量、體積等定額征收。生活廢棄物種類比較多，可以并入消費稅征收。第四，噪音污染稅?？梢钥紤]對特種噪音，依據噪音的生產量定額征稅。第五，劇毒農藥、地膜稅、塑料包裝物稅。可根根據納稅人的應稅銷售收入按比例稅率課征，也可以按銷售數量用定額稅率課征。
　　
　　(二)完善與環境有關的現行稅種
　　我國現行稅制與環境有關的稅種散見于資源稅、增值稅、消費稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、車船使用稅、城市建設維護稅等。如果從環保角度分析，我國現行稅制主要有兩大缺陷。一方面，大部分稅種的稅目、稅基、稅率的選擇都未從環境保護與可持續發展的角度考慮，與國際上已經建立起來的環保型稅收體系的發展趨勢還有很大差距。盡管開征了部分資源稅(僅占國家稅收收入的8％左右)，但這并非真正意義上的環保稅，因為它主要是針對使用比如煤、石油、天然氣、鹽等自然資源所獲得的收益而征收，其目的不是促進國家資源的合理開發與有效使用，而是調節從事資源開發的企業因資源本身的優劣條件和地理位置差異而形成的級差收入，由于收入大部分歸地方，實際上鼓勵了地方進行資源開發。另一方面，環保類稅種少，覆蓋面小，特別是消費品稅收的作用還未發揮出來。本人認為，除將資源稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅并入環境稅外，盡快開征燃油稅，同時對消費稅、企業所得稅等稅種進行調整。(1)開征燃油稅的同時對消費稅進一步調整。財政部、國家稅務總局2006年、2008年對消費稅政策的調整，目的是增強人們的環保意識、引導消費和節約資源和抑制大排量汽車的生產和消費，鼓勵小排量汽車的生產和消費，有利于降低汽柴油消耗、減少空氣污染，促進國家節能減排工作目標的實現。從實踐看，效果不是很好。就汽車消費稅來說，因為消費稅只在生產環節征收，對消費者只是一次性成本負擔，無法對消費者產生持續性的影響。試想，買得起幾百萬元車的人，會在乎那點稅錢嗎?能買得起汽車，也能負擔起消費稅。調整汽車消費稅不如實施燃油稅，將現有的養路費、車船使用稅等轉換成燃油稅，“多用多繳，少用少繳。國際經驗表明，推行燃油稅不但可以推動汽車節油事業的發展，而且對國家籌集交通維護經費有著重要的意義。從我國海南省的試點看，燃油稅的征收確實促進了道路暢通，提高了車輛的運行效率，起到了節能降污的目的。筆者建議調整消費稅同時開征燃油稅：對于消費稅調整。―是將消費稅中成品油系列并入燃油稅；二是擴大消費稅的征收范圍，把一些容易給環境帶來污染的消費品納入征稅范圍。對于燃油稅的開征。燃油稅進人立法議程已有十余年，相關管理部門一直期望把油價長期低于60美元／桶，作為推進燃油稅改革的有利時機，而11月份國際油價已連續多日跌破60美元，中國應抓住國際油價大幅回落的契機，推出成品油價稅改革的整體方案。燃油稅的功能應定位于節能和環保，―是促使有車族減少駕駛，二是抑制購車需習之或引導消費者購買節能型汽車。其稅制設計的思路是：第一，將所有的燃油都納入征稅范圍，對軍隊用油、農業用油、城市公交車輛用油和公益性事業用油等，可先征后返或財政補貼等優惠政策。第二，在生產環節征收，按生產企業對外銷量為計稅依據。第三，燃油稅稅率的高低，既要考慮節能環保作用的發揮，又要兼顧社會承受能力，借鑒發達國家的經驗制定。(2)在現有增值稅、企業所得稅、關稅等稅種中增加環境保護性條款。增值稅結合2009年1月1日起的轉型改革，應增加對企業購置的用于消塵、除塵、污水處理、節能等方面的環境保護設備，允許抵扣增值稅進項稅款的同時，給予一定的免稅優惠措施。對關鍵性的、節約能源效益顯著且因價格因素制約其推廣的重大節能設備和產品，國家在一定期限內實行一定的增值稅減免優惠措施。對劇毒農藥、不可降解的農膜按17％稅率征收，取消其稅收優惠。企業所得稅對新企業所得稅中的公共污水處理公共垃圾處理、沼氣綜合開發利用、節能減排技術改造、海水淡化等優惠措施還應該加大。關稅在進口環節，對進口的節能產品，取消或制定較低的進口環節稅，對環境有污染的產品可按產品技術標準和衛生檢疫標準實行差別性進口關稅政策，將不符合環保要求的國外產品阻在關外。對出口環節，特別是不可再生能源的出口，應加強管理，限制出口的同時，增加出口關稅，取消出口退稅。
　　
　　(三)完善有關環境保護方面的稅收優惠政策
　　稅收優惠政策作為環境稅收制度的構成內容，我們應該結合建設節約型社會和保護環境的要求加以調整和完善。―是健全有利于環境保護和資源節約的各種減稅和免稅規定，重點是對節能技術研發和節能產品的稅收優惠，以零稅率鼓勵人們對風能、太陽能和地熱能的利用。二是取消稅制中對環境保護有負面效應的稅收優惠政策，如“高能耗、高污染、資源性”產品，即使符合其他稅種的優惠條件，也不能享受。根據環境保護政策實行不同的稅收優惠，使企業等經濟主體有意識地開發、保護和有效利用環境資源，并推動整個社會的科技進步、促進社會環境的改善和資源的有效利用。建立人與自然的和諧社會、走可持續發展的道路，環境稅的開設、完善與環境有關的現行稅種、完善有關環境保護方面的稅收優惠政策，三者密切結合、缺一不可。
　　
　　作者簡介：
　　呂獻榮(1963-)，女，山東博興人，山東經貿職業學院副教授
　　
　　參考文獻：
　　[1]金三林：《開征環境稅，不僅僅為環境減壓》，《上海證券報》2007年6月18日。
　　[2]羅洪斌：《我國開征環境稅的目標定位與基本構想》，《稅務研究》2008年第8期。
　　
　　(編輯　聶慧麗)

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