中國公益性組織發展研究
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摘 要：公益性組織在中國政治經濟生活中發揮著重要作用，但與國外公益性組織相比還有差距。在對制約公益性組織發展的因素及發展路徑進行綜述的基礎上，提出了其發展的路徑。一方面，政府要轉變職能，制定相關政策法規;另一方面，公益性組織自身要練好內功、拓展資源來源渠道、完善公益性組織內部治理結構、加強公益性組織人才隊伍建設。
關鍵詞：公益性組織;制約因素;發展路徑;研究綜述
中圖分類號：C914 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2019）06-0076-02
公益組織是一種非政府、非營利、非黨派的民間志愿性組織，如慈善機構、志愿者團體、社會救濟組織、人道救援組織及某些環保組織等。公共利益問題是公益組織關注的主要焦點，社會弱勢群體是公益組織服務的重要對象。如今在西方經濟發達國家，公益組織在社會公共管理活動中起著重要作用，已經成為社會公共管理中不可或缺的主體，擔當政府管理空缺或失靈的職能。
我國學界對公益性組織的研究始于20世紀90年代后期，目前研究成果主要集中在公益性組織的起源、概念、性質、特征、公益性組織與政府的關系、公益性組織作用、公益性組織發展制約因素與存在問題等方面。
一、中國公益性組織發展概況
學界認為我國公益組織取得較快發展，周乾憲（2012）認為“到2012年7月，我國的公益組織總數到達2 728家，并且數量還在逐漸增加中。”[1]“截至2019年，我國社會組織總數為820 031個，其中民政部登記的社會組織數量2 300個?！盵2]伴隨中國經濟社會轉型，公益性組織在我國社會轉型中發揮越來越重要的作用。與發達國家比較，我國公益組織發展還處于緩慢階段。2011年《中國第三部門觀察報告》中顯示，法國每萬人擁有110個民間組織，日本是97個，美國52個，而中國僅為2.1個。可見，中國公益組織的建設仍有很大的空間。”[3]
二、公益組織發展的制約因素與發展路徑研究綜述
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1.“雙重管理”體制
大多數學者認為具有“雙重管理”體制特征的公益組織在登記注冊時非常困難，登記管理機關和對其監督的機關不是同一個部門，部門利益不同。公益性組織登記注冊的門檻高，多數民間組織只能采取工商注冊形式獲取合法身份;雙重管理成為登記管理機關與業務主管機關分散和規避政治風險、限制發展的制度安排，導致公益性組織無法找到真正的負責人和監督者;雙重管理對民間組織的登記注冊及審批要求嚴格，過分強調民間組織的合法化，忽視了對其監督管理和發展培育。有些學者認為：在中國目前情況下，雙重管理體制有其合理性，還不適合取消，一是國內社會組織公信力和自律程度低，沒有建立完善的監督評估體系;二是我國社會組織數量大和類型多，民政部門職能有限，需要借助其主管部門對其管理[4]。民政部（2014）提出直接登記與雙重管理體制并存的社會組織管理體制。
2.公益性組織的“官民二重性”
孫炳耀（1994）首先提出了中國社團“官民二重性”的命題[5]。這一結論得到了學術界廣泛認同。劉國勝（2010）認為：缺乏自治是限制公益性組織發展的主要障礙[6];尹廣文（2016）認為，社會組織參與社會治理實踐困境的癥結在于其身份存在的“官民二重性”及其在亦官亦民的轉化過程中的現實困局[7]。
3.政策和法律困境
目前國家有關財稅政策對公益性組織支持不夠。在我國，各種各樣公益性組織發展還處在初級階段，從中央層面不僅缺乏公益事業發展的整體制度框架，而且在經濟方面也缺乏政策支持，李靜毅（2013）談道：“尚未形成支持公益事業發展的財稅政策體系”[8];“對民間公益捐贈的有效激勵不足”，“個別財稅支持政策不利于維護公益組織之間的公平競爭?！盵8]袁文藝、劉宏宇（2017）在考察湖北省社會組織后得出結論，社會組織稅收政策總體上好，但在政策設計和執行上還存在稅收政策的優惠力度不夠、未能對不同類型的社會組織采取差別化稅收政策，導致稅收優惠被濫用、稅收管理效率不高等問題[9]。
4.監管機制障礙
從監督主體方面看，監督主體多元化與激勵不足是當前我國公益性組織在監管中存在的突出問題。“角色沖突”是監督主體的身份障礙。目前我國公益性組織官民二重性對于業務部門來講，它監督的對象是自己的“準下屬”，具有特殊地位的公益性組織與其監督者之間存在“角色沖突”。因此，政府監督的體制性障礙是公益性組織的官民二重性。
此外，我國對非營利組織監管不力，不論是民間組織管理部門還是事業單位管理部門的人員配置都不夠，即使過去年檢過的非營利組織，其內容設置也不詳細，評估起來很難，以至于大多數地方的年檢發揮不了實際作用。這就導致我國少數非營利組織營利色彩較濃和違規現象嚴重。因此，要重構我國非營利組織的問責機制，減少或避免我國非營利組織的不當行為[10]。
5.公益組織自身問題
公益性組織擁有的資源是制約其發展的根本影響因素，馬立、曹錦清（2014）談道：資金是直接影響基層社會組織生長的基礎性和關鍵性資源。政府支持、社會捐贈、組織自身服務收費和銷售收入、組織成員自我投入是基層社會組織資金來源渠道。但目前社會組織普遍面臨資金不足的問題[11]。此外，任科碩、白玉（2013）談道：公益文化邊緣化，公益文化愈來愈顯得思想僵化、內容單薄、形式單一，改革開放中外來文化的沖擊，加劇了公益文化的邊緣化[12]。
（二）路徑研究綜述
1.提高公益組織公信力
社會組織要采取規范、公開、透明方式來運行項目和資金，提高機構的公信力。2011年1月《公益時報》與搜狐公益推出的“公益調查”結果顯示，公眾對公益機構的基本要求就是透明。 2.定位公益組織發展
杜艷艷（2011）談道：“因為公益事業關乎的社會問題很多，不可能樣樣都做，毫無特色，只有清晰地定位，才能在公眾心目中占據一個獨特、有價值的位置。”[3]
3.嚴格管理公益組織
公益機構要在制定規范的組織制度、設定詳細的公益項目和明確服務文化內容等方面進行管理。國外知名的公益組織，在其產生和發展的各個階段，都非常注意內部管理和外部監督來促進組織的發展。
4.制定支持公益事業發展的稅收政策
促進我國民間公益事業發展的財稅政策建議，“建立起支持公益組織發展的公共預算制度”;“優化支持公益事業發展的財政支出”;“加大公益捐贈的稅收激勵力度”;“完善公益組織的稅收優惠政策及稅收監管”;“適當時機開征遺產稅以促進公益捐贈事業?！盵8]
三、發展我國公益性組織的政策建議
在對國內公益性組織發展的影響因素與發展路徑進行綜述后，發現影響公益性組織發展的因素公益性組織自身因素和外部因素，要促使我國公益性組織健康發展，必須從政府、公益性組織兩個方面著手。
（一）發揮政府在公益組織中的作用
1.轉變政府職能
政府職能不轉變，就會造成資源利用率低、服務質量和水準低。政府不是萬能的，政府必須轉變職能，由“全能型政府”向“服務型政府”轉變，調動市場和社會力量參與社會事務的積極性。因此，政府調動公益性組織參與社會服務的積極性，以此來提高整個社會的服務質量和服務效率。
2.制定相關法規政策
公益組織的發展離不開政府的支持，政府從法制層面上，要給公益組織更多的支持，以此調動公益組織的積極性。舉例來說，香港宗教慈善公益組織的發展與政府的支持密不可分，政府放手讓公益性組織承擔大量社會服務工作，利用稅收豁免、財政津貼等政策優惠，政府依法對公益性組織的內部財務等重要環節進行有效監管，確保公益組織的透明度，確保捐款者和納稅者的權益，確保公益組織健康發展。
（二）公益性組織自身練好內功
公益性組織的發展，要定位清楚、透明、嚴格管理、加強自身文化建設。公益性組織也要苦練內功，加強組織自身建設，提高組織服務社會的能力與水平。
1.拓展資源來源渠道
公益性組織應該規范自身的建設，積極與國際公益性組織接軌，借鑒成功的管理經驗，拓寬自身籌資渠道，著力增強實力，比如可以通過提供非營利的有償服務，拓寬公益性組織的資金來源渠道。
2.完善公益性組織內部治理結構
公益性組織應當積極建立和健全自身的規章制度、規范資金使用和監管，做到資金透明、公開的使用，提升公益組織自身形象以此獲得更大的資源。
3.加強公益性組織人才隊伍建設
公益性組織的職能優勢就是更好地服務于社會，所以，必須具備專業的人才隊伍，目前來看我國的公益性組織的人才專業性差，數量有限，這就要求培養能力強、素質高的人才隊伍加入公益性組織，進而提升整個組織的專業化程度。
參考文獻：
[1]周乾憲.公益組織對社群媒體的利用及傳播策略——基于對13家全國公益基金會新浪微博主頁的內容分析[J].新聞愛好者，2012（9）.
[2]慈善中國[EB/OL].[2019-03-05].http：//charitychina.foundationcenter.org.cn/home/cszz.
[3]杜艷艷.對公益組織品牌建設的思考[J].新聞界，2011（4）.
[4]鄧國勝.雙重管理體制能否取消[J].中國社會導刊，2004（6）.
[5]孫炳耀.中國社會團體官民二重性問題[J].中國社會科學季刊，1994（6）.
[6]劉國勝.政府與NGO的關系：改革的方向與路徑[J].中國行政管理，2010（4）.
[7]尹廣文.官民二重性：社區社會組織參與社區治理的困境分析[J].寧夏社會科學，2016（1）.
[8]李靜毅.中國民間公益事業發展的財稅政策：問題與建議[J].中國經濟導刊，2013（5）.
[9]袁文藝，劉宏宇.促進社會組織健康發展的稅收政策——基于湖北省若干社會組織及政府部門的調研[J].湖北經濟學院學報，2017，15（6）.
[10]鄧國勝.構建我國非營利組織的問責機制[J].中國行政管理，2003（3）.
[11]馬立，曹錦清.基層社會組織生長的政策支持：基于資源依賴的視角[J].上海行政學院學報，2014，15（6）.
[12]任科碩，白玉.當前我國城市公益文化發展存在的問題及對策[J].黑河學刊，2013（8）.
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