完善黑龍江省調解聯動機制對策研究
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摘 要：調解聯動機制要充分整合人民調解、行政調解、司法調解三種調解資源，理順各種調解主體之間既相互獨立又要密切銜接互動的關系，明確各自調解范圍內的定位與職責，實現處理各種糾紛的效益最大化。當前黑龍江省已初步建立了完善的調解聯動機制，但在實踐中仍然存在著各自為戰、銜接互動不暢通等一系列問題，本文著眼于上述實際問題并進行了系統全面的論述，有針對性地提出相應的完善對策，以期為相關職能部門的行政決策提供可行性參考。
關鍵詞：黑龍江省;調解聯動;機制
中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2019）05-0087-02
近年來，黑龍江省始終致力于不斷探索完善調解聯動機制理論與實務，定期不定期地召開聯席專題會議，在全省范圍內推廣各市縣的成功經驗，加強組織領導、明確職責分工，不斷強化以人民調解為基礎，人民調解、行政調解、司法調解分工負責、優勢互補、密切配合的調解聯動機制。但不可否認，在實踐中仍然存在著調解聯動法律、法規、規章缺位，三種調解主體各自為戰，銜接聯動不暢等問題，這些問題的存在在一定程度上制約了調解在社會矛盾糾紛多元化解格局中作用的發揮。
一、黑龍江省調解聯動機制的現狀
2015年5月，中華全國人民調解員協會秘書長帶領全國近百名司法行政工作人員到黑龍江省哈爾濱市走訪調研，重點參觀了哈爾濱市香坊區訴調銜接人民調解委員會駐法院工作室，就香坊區開展人民調解與行政調解、司法調解銜接聯動工作經驗和做法進行系統的學習交流。香坊區始終致力于不斷完善訴調銜接人民調解室的矛盾糾紛受理調處機制，保障人員配備和經費支持，探索出 “三規范”“四明確” “四心調解法”等先進的經驗做法。
2017年3月，香坊區法院被省法院確定為全省第二批多元化糾紛解決機制改革示范法院。為實現多元化糾紛解決機制對接平臺一體化，完善社會矛盾糾紛多元化解體系建設，香坊區法院在完善訴調對接平臺建設、健全訴調對接制度、創新訴調對接程序上突出了自己的特色。建立了由市公證處、黑龍江北斗律師事務所、黑龍江保全非融資性擔保有限公司共同搭建化解糾紛平臺。該平臺充分實現了人民調解和司法調解的銜接互動，將法院大量案件通過訴訟外解紛機制予以分流，不僅降低了當事人的經濟成本，同時也節約了有限的司法資源。此外，香坊區大膽實踐，建立區級矛盾糾紛調處中心，街鄉（鎮）“大調解”中心，建立健全專業性調解組織，全面實現專業調解與人民調解、行政調解、司法調解的相互銜接聯動，累計化解矛盾糾紛7 840件，其先進的經驗和做法得到了社會各界的廣泛認可，并被多家媒體轉載報道。
2018年1月1日正式實施《黑龍江省社會矛盾糾紛多元化解條例》，這是黑龍江省關于社會矛盾糾紛多元預防化解具體途徑和措施的專門地方性法規，是應對當前社會矛盾糾紛日趨多元化、復雜化的有力回應。該法對多元社會矛盾糾紛化解應遵循的基本原則、主體之間的職責分工、化解途徑、引導途徑、工作保障等問題做出了明確的規定，同時對行政調解達成的協議可以進行司法確認給予了充分的肯定，在一定程度上彌補了當前法律的空白和漏洞。
二、黑龍江省調解聯動機制存在的主要問題
?。ㄒ唬┱{解聯動法律、法規、規章缺位
調解聯動機制作為一項定紛止爭、維護社會和諧穩定的重要制度，是社會矛盾糾紛多元化解糾紛體系的重要環節，但到目前為止尚未出臺中央層面的專門法律。2011年1月1日起施行《中華人民共和國人民調解法》是關于人民調解的專項法律，該法第33條規定：“經人民調解委員會調解達成調解協議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認。” 這是專門針對人民調解與司法機關銜接聯動的專門規定，該條充分肯定了人民調解協議的司法確認制度，而對于行政調解協議是否可以進行司法確認法律并無明確的規定，這直接影響行政調解協議的公信力?！逗邶埥∩鐣伟簿C合治理條例》第13條僅原則性地規定審判機關應當依法加強司法調解，而對于調解銜接聯動未有涉及。2018年1月1日正式實施《黑龍江省社會矛盾糾紛多元化解條例》是黑龍江省關于社會矛盾預防化解具體途徑和措施的專門地方性法規，該法第3條明確規定社會矛盾糾紛多元化解應當遵循政府主導、綜合治理部門協調、司法指導、部門聯動和社會參與，及時、就地化解矛盾糾紛的原則，同時明確經過行政機關調解達成的調解協議，當事人可以共同向有管轄權的人民法院申請確認其效力，該條例對經行政調解達成的協議可以進行司法確認給予了充分的肯定，彌補了當前法律的空白和漏洞。但針對人民調解、行政調解、司法調解的銜接聯動規定過于原則、籠統。法律層面的缺失各省只能根據各地具體實踐出臺相關的地方性法規或政府規章，由于缺乏上位法的統一規定，這樣的零散地方性法規、規章，極易造成相互矛盾，違背法治統一性、嚴肅性。
?。ǘ?職責分工不明確，銜接聯動不暢
立法上對人民調解、行政調解、司法調解并沒有明確的分工界定，相互交叉的現象在實踐中隨處存在，社會矛盾糾紛的調處具體由哪個部門調處基本取決于當事人的選擇，而且在相關部門介入以后，也基本上會自行調解，調解不成的依照法定程序辦理，實踐中受理部門往往不會根據案件的具體情況委托其他更為適宜的部門進行調解或邀請其他相關部門進行聯合調解。三種調解主體各自為戰，無法根據案情進行具體的分析研判，調整確定調解主體，無法充分發揮不同調解主體的資源優勢，直接導致調解效果大打折扣。伴隨著我國社會結構、利益格局的深刻變化，社會主要矛盾已經發生深刻變革，各種深層次的社會矛盾糾紛紛紛涌現且交織凸顯，呈現出多元化、復雜化等新特點，單靠某個部門、某種方式、某項措施來化解社會矛盾糾紛的傳統模式，已經很難適應當前的社會矛盾糾紛的新特點，因此適時完善調解聯動機制，是充分發揮調解在社會矛盾糾紛多元化解體系的必然之舉。 ?。ㄈ┱{解保障不到位，影響工作人員積極性
充足的經費和人力支持是保證調解聯動機制正常運轉的重要前提，但從全省調解經費和人員配備上看，缺口仍然很大。2001年頒布的《黑龍江省人民調解員以案定補經費保障實施意見》規定：“調解簡易糾紛的補貼標準為每件30至50元;調解疑難糾紛的補貼標準為每件80至150元;調解群體性糾紛的補貼標準為每件200至500元。調解糾紛不成功，但有效控制矛盾進一步惡化，并能夠正確引導當事人依法進入訴訟或仲裁程序，或引導其通過其他人民調解委員會申請調解的，每件按調解成功補貼的一半進行補貼獎勵。各縣（市）以案定補經費額度，控制在人民調解員人均每年350元以內”。但從實際情況來看，這樣的補貼標準是在2001年確定了，隨著經濟社會的不斷發展，這樣的補貼標準已嚴重脫離當前黑龍江省經濟發展水平。從人員配備上看，調解組織人員不足，學歷普遍偏低，難保工作正常開展。從市村（居）一級的調委會看，村調委會、居調委會人員組成人員往往是由當地的村干部、婦女主任等基層工作人員組成，這些人員一方面學歷普遍偏低，另一方面往往身兼數職，既要協助相關機關開展普法宣傳、安置幫教、社區矯正等工作，又要積極預防化解各類民間矛盾糾紛，這樣的人員配備及職責分工往往分身乏術，影響工作效果。
三、完善黑龍江省調解聯動機制的對策
?。ㄒ唬┘涌煺{解聯動的專門立法，增加可操作性
調解聯動機制作為化解糾紛，維護社會穩定的一種重要機制，我國至今不僅沒有一部專門的調解聯動法律，而且在人民調解法中尚沒有專章規定。調解聯動機制的內涵、地位、基本原則、運行程序等方面尚缺乏法律層面的明確界定。因此應積極探索、總結經驗，不斷完善，加快調解聯動機制立法研究，盡快出臺專門有關調解聯動的法律，為完善調解聯動機制提供堅實的法律保障。在國家尚未出臺專門法律的情況下，建議黑龍江省人大制定專門的地方性法規或者由省政府制定相應的地方政府規章，在立法中對調解聯動機制的內涵、基本原則、具體的銜接聯動程序等內容做出詳細規定，使調解聯動于法于規有據。
?。ǘ┟鞔_隸屬關系，加強統籌指導
調解聯動機制涉及的主體多，如何將多方主體統籌安排，既分工負責，又互相銜接密切配合，需要明確隸屬關系和各自的職責分工，堅持屬地管理和誰主管誰負責相結合的原則，密切聯系配合，預防和化解社會矛盾糾紛。按“黨委領導、綜治主管、部門配合、各方參與”的思路，統一確定由各級黨委、政府、綜合治理部門主管，確定各方調解主體工作職能與權限，從法律規定上避免和防止越位或違規調解行為的發生。
各級社會治安綜合治理部門負責調解聯動的組織協調、督導檢查和評估工作，組織建立聯動處理機制，將矛盾糾紛化解工作納入綜合治理目標和考核體系;司法行政機關指導監督人民調解工作，推進人民調解專業化、規范化建設，要以實施鄉村振興戰略為契機，普及律師事務所律師調解室，充分發揮律師在調解中的優勢作用，促進人民調解與行政調解、司法調解等相關調解組織的銜接聯動;依據2018年1月1日正式實施的《黑龍江省社會矛盾糾紛多元化解條例》規定，人民政府法制工作機構負責本級人民政府行政調解、行政裁決的綜合協調和指導工作。2018年3月13日十三屆全國人大一次會議審議的《國務院機構改革方案》明確指出：將司法部和國務院法制辦公室的職責整合，重新組建司法部，作為國務院組成部門，不再保留國務院法制辦公室。按照《國務院機構改革方案》的總體要求，目前地方已陸續開始進行地方機構的改革重組工作。因此，黑龍江省人民政府行政調解的綜合協調和指導工作由哪個部門具體負責，需要等待改革完畢，職權明確后具體確定。
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調解聯動機制的高效平穩運轉，需要人、財、物的投入與支持。三種調解主體中，人民調解是基礎，從現有的財力和人力支持情況上看，人民調解是整個調解聯動機制保障的薄弱環節，因此應著力提高人民調解的財力和人力支持，確保人民調解工作補貼、經費充足，并隨經濟社會的發展逐年調整，切實解決好當前人民調解工作經費保障低的難題。進一步加強隊伍建設，著力打造一支適應形勢需要的專業化調解員隊伍。完善人民調解員選拔及聘任制度，積極引導律師、基層法律服務工作者和公檢法退休人員、高校法律師生參與人民調解工作，不斷夯實調解聯動的保障機制。
參考文獻：
[1]劉林，杜芳.構建人民調解聯動工作機制初探[J].決策咨詢，2014（4）.
[2]吳錦連.論勞動糾紛聯動聯調機制的立法構建[D].廣州：廣東財經大學，2014.
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