構建中國土地發展權移轉制度論綱
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摘要：構建本土化的土地發展權移轉制度，對于促進中國城鄉融合發展等具有重要應用價值。構建中國土地發展權移轉制度要循序漸進地推進，公平與效率相統一、均衡發展與可持續發展相統一、政府規劃與市場運作相統一是中國土地發展權移轉制度設計的基本原則，堅持土地發展權移轉收益歸屬的農民傾向與尊重土地發展權初始設定的政府權威是中國土地發展權制度的基本性規定。中國土地發展權移轉參與主體更加多元，但農民的收益主體地位不容動搖;中國土地發展權移轉的實現方式可以設計為土地發展權授予、土地發展權出讓、土地發展權國家購買與土地發展權市場轉讓等形式，基于不同的政策目標其移轉過程可以更加復雜;耕地保護和統籌城鄉發展是中國土地發展權移轉未來應用的兩大政策目標與應用領域。此外，推進土地發展權移轉制度還要做好相應的保障措施。
關鍵詞：土地發展權;移轉制度;耕地保護;城鄉融合發展;基本原則;保障措施
中圖分類號：F205 文獻標志碼：A
文章編號：1002-1302（2019）10-0001-04
黨的十九大報告強調，農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，實施鄉村振興戰略，促進城鄉融合發展。土地是城鄉融合發展的關鍵性資源要素，土地管理制度創新則是解決好“三農”問題的關鍵性抓手。土地發展權移轉是國外一種已經較成熟的土地管理制度或土地政策工具。土地發展權是變更土地使用性質或提高土地集約利用程度的權利。土地發展權移轉即通過行政機制或市場機制等將某地塊的土地發展權從原持有者手中轉移到新持有者手中或轉移到另一塊土地的過程。土地發展權移轉制度則是關于土地發展權移轉實施過程中涉及到的主要制度安排，主要包括土地發展權移轉主體、土地發展權移轉實現形式、土地發展權移轉價格的確定機制、土地發展權移轉涉及區域劃定制度等。土地發展權移轉制度在耕地、歷史遺跡、城市開敞空間等特殊功能用地保護以及平衡規劃導致的不同區域之間利益的差異等方面都起到了很好的作用。引入土地發展權移轉制度并將其本土化，對于促進中國城鄉融合發展和耕地保護等都具有積極的作用。在實踐層面，中國已經出現了地票交易等土地發展移轉的地方試驗，關于土地發展權移轉制度頂層設計的理論研究亟須跟進。
1 構建中國土地發展權移轉制度的推進理路
構建中國本土化的土地發展權移轉制度意義重大。鑒于國外土地發展權及其移轉制度本身的復雜性、中國現行土地制度特別是權利制度的復雜性以及當前中國經濟社會發展階段各種矛盾的復雜性等，構建中國土地發展權移轉制度不可能一蹴而就。構建中國土地發展權移轉制度首先要在土地權利制度中明確土地發展權的概念，關于土地發展權收益歸屬等基本性規定國家層面至少要有一個理念性的界定。如果純粹探討土地發展權如何引入中國的土地法律制度中，這是一個法學命題。法學界不少學者也一直在該領域進行努力，但現實是即使在法律中沒有明確出現土地發展權概念的情況下，中國依然出現了重慶市地票交易制度、天津市宅基地換房、浙江省基本農田易地代保等土地發展權移轉的地方試驗。說明土地發展權所反映的權利關系是客觀存在的，土地發展權移轉并不會完全受制于土地法律制度。從國外土地發展權移轉實踐來看，土地發展權移轉在美國等國家更多情況下也是以地方政府的一項土地政策工具發揮作用的。美國的土地發展權市場轉讓制度基本都是地方政府推動的基于保護某部分特殊功能用地而實施的一項工程或項目。這也給構建中國土地發展權移轉制度提供了借鑒思路。我國土地發展權移轉制度可以在現行土地制度的框架下，經過土地發展權初步設定，作為實現某項政策目標的一項土地管理制度或土地政策工具應用。從我國已經出現的土地發展權移轉地方試驗可以看出，我國土地發展權移轉制度可以有更多種具體實現方式，其移轉過程可能會更加復雜，其承載的政策目標可以更加多元。因此，構建中國本土化的土地發展權移轉制度既要中央做好頂層設計，又要允許地方創新探索，循序漸進地推進。
構建中國土地發展權移轉制度可以堅持如下推進：首先，國家從法律或公共政策層面明確我國土地權利體系中土地發展權的存在，并對土地發展權設定、使用、移轉和收益等作出原則性部署與要求;其次，允許和鼓勵地方政府在部分領域進一步探索設計土地發展權移轉作為一項土地管理制度或土地政策工具的基本框架并根據實踐及時調試制度;再次，在明確土地發展權基本性規定的前提下，對土地征收、土地用途管制和耕地保護等土地管理制度進行改革與完善;最后，國家在各項法律制度和實踐探索都相對較成熟時，再進行全國性的土地發展權立法，進而實現土地發展權移轉制度的法制化。
2 中國土地發展權移轉制度的設計原則
2.1 公平與效率相統一的原則
公平與效率是一項制度或政策的基本價值取向。不同的制度設計會帶來不同的制度結果。國外土地發展權移轉制度價值取向并不相同。英國主張土地發展權國有化，其土地發展權出臺的背景是城市化對土地開發利用過度擴張，土地發展權設定為國有，有利于國家控制開發，有利于政府平衡土地發展權外部性帶來的不均衡性[1]。美國的土地發展權移轉制度更傾向于效率，注重引入市場或至少是經濟因素，來配置土地發展權收益。從美國土地發展權移轉制度的實施效果看，實行最多也較成功的是土地發展權市場轉讓制度。該制度在首先確保效率價值能夠兌現的基礎上再去追逐公平的實現。法國實行法定上限密度制度，通過法定上限密度制度的設計，土地發展權歸國家與土地所有者共享，試圖兼顧公平與效率[2]。與我國土地權利制度基礎不同的是這3個國家都是以土地私有制為主的國家，我國實行土地公有制，城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有?，F行土地制度中沒有明確土地發展權這一概念，土地發展權一直屬于被國家壟斷控制的局面，農地發展權一直被壓抑與剝奪，農地只有轉換為國有土地才能夠實現土地發展權利。從這個意義看，我國現行土地制度關于土地發展權的這種制度安排既不公平，也不具備效率。未來我國土地發展權移轉制度的設計應該堅持公平與效率相統一的基本原則，在收益歸屬方面體現公平優先的原則。 2.2 均衡發展與可持續發展相統一的原則
可持續發展原則是土地發展權移轉制度必須堅持的原則?？沙掷m發展原則包括人與自然、人與社會的可持續發展;在資源可持續利用方面，包括代內公平、代際公平;在生態方面，包括人類之間的公平、人與其他物種之間的共生等。土地的可持續發展主要包括人類生命的延續，生態平衡的維持，保持良好的環境質量，經濟持續增長，一部分人變更土地用途不損害另一部分人的利益等?？沙掷m發展原則是我國土地發展權移轉制度設計須要長期堅持并貫徹到底的原則。同時，從短期來看，均衡發展問題是我國經濟社會發展中更加迫切須要解決的問題。城鄉之間差距不斷拉大，區域之間發展極度不均衡。土地發展權移轉制度為這些問題的解決提供了一種政策工具選擇。因此，我國土地發展權移轉制度的設計要充分體現該原則，通過土地發展權移轉制度的應用，縮小城鄉差距與區域差距，促進我國經濟社會的均衡發展。
2.3 政府規劃與市場運作相統一的原則
土地發展權的設置既要體現公平，又要強調效率。因此，從土地發展權移轉制度具體實現來看必須堅持政府規劃與市場運作相統一的原則。而且效率和公平是一個歷史的范疇，不存在絕對的效率與公平，不能將兩者完全割裂開來去設計制度，應該堅持政府規劃和市場運作相結合的原則，2種機制相互補充。政府規劃的目的是公平，市場運作的目的是效率。土地發展權是土地用途管制制度的輔助與補充。土地發展權移轉制度的運行必須在國家統一開發規劃的框架下運行。土地承載力、生態保護、糧食安排、區域平衡等因素都是國家統一規劃的參考因素。這些政策目標不可能全部交給市場機制去實現。在國家統一規劃的前提下，地方政府再結合當地實際根據一定的政策目標需求去設計土地發展權移轉制度的具體實現機制。該過程可以充分發揮市場在土地資源配置中的作用，通過市場機制的引入實現土地發展權移轉，既提高配置效率，又提高社會公平度。
3 中國土地發展權移轉制度的框架構想
3.1 中國土地發展權制度的基本性規定
國家無論是立法還是暫時以公共政策的形式都須要將土地發展權這一概念在土地權利中明確出來。關于土地發展權的收益歸屬與初始設定是土地發展權制度最核心的元素?；诠脚c效率相結合、均衡發展與可持續發展相結合、政府規劃與市場運作相結合等基本原則，結合我國現行土地制度的特點與經濟社會發展的需要，我國土地發展權制度應該堅持以下2項基本性要求：一是明確土地發展權收益歸屬的農民傾向，二是尊重土地發展權初始設定的國家權威。
3.1.1 明確土地發展權權益歸屬的農民傾向
土地發展權是變更土地用途或提高土地開發程度的權利，是從屬于土地所有權又可相對獨立出來的一項土地權利。從國外土地發展權制度看，土地發展權歸屬國家或土地所有權人，又或者兩者共享。從我國土地權利制度與土地管理制度現實出發，我國土地發展權整體上應堅持歸屬土地所有權人。我國城市土地是國家所有制，國家本身就是土地所有權人，城市土地的土地發展權自然歸國家所有。我國農地是集體所有制，但現行土地管理制度對農地發展權進行了壓抑與剝奪[3]。無論從公平還是效率看，如將農地發展權歸屬國家，相當于對壓抑與剝奪的進一步明確與合法化，是不可取的。從作為政策工具的角度看，我國在現代化進程中農民已作出了足夠多的貢獻，原有城鄉二元結構亟待打破，農地發展權歸農民所有更有利于直接補償農民，促進城鄉統籌發展。因此，我國農地的土地發展權也應歸屬土地所有權人。鑒于農地所有權與使用權的特殊性，農地的土地發展權不能簡單粗暴地歸屬集體。農村土地是集體所有制，集體是農村土地所有者，而農民或農戶是農村土地的使用者。集體這個模糊性的概念必然繼續帶來農村土地產權的模糊性。關于農村土地的所有權人，土地管理法等法律使用的是農村集體經濟組織這個概念。這個概念緣于建國后的農村合作化運動，農民在互助組的基礎上自愿將土地等生產資料集中起來，進行集體勞動、按勞分配的農業生產經濟組織。從初級社到高級社，一直發展到人民公社，然后再到公社、生產大隊和生產小隊三級所有，改革開放后推行家庭聯產承包責任制。農村集體經濟組織基本上已經被虛化，其大部分職能已由村民自治組織代行或接管。但梳理農村集體經濟組織的一路發展，也許可以找到如何實體化農村集體經濟組織的辦法。建國初農民將已經私有的土地集中到集體，土地股份制對于農村集體經濟組織也許是一條可以實現的道路。在我國土地所有權制度不調整的情況下，應該繼續使用農村集體經濟組織的概念，并通過土地股份制等形式使之實體化。同時，盡可能地實體化農民的土地使用權，充分發揮農民土地使用權的用益物權特性。我國農民的土地承包經營權使用期限非常長，當前已經基本完成農村土地確權工作，應該繼續將農民的土地使用權實體化，強化其準所有權的性質。我國農村集體所有土地的土地發展權應該有2個主體，即農村集體經濟組織與農民。具體可以根據農村不同類型土地進行劃分，要么歸屬于單一主體，要么兩者共享。劃分原則可以是只要農民直接擁有土地使用權的一律歸屬農民，使用權不明確的歸屬農村集體經濟組織。農民擁有使用權的家庭承包經營地的土地發展權歸農民所有，宅基地的土地發展權歸農民或農戶所有。農民沒有直接行使使用權的農村集體所有的其他土地的土地發展權歸農村集體經濟組織，具體所有人為農村集體組織與農民。關于土地發展權實現時的收益要堅持首先傾向歸屬農民。農村集體組織與農民共享的，具體收益劃分比例由雙方協商共同決定。在農地確權的基礎上逐步實施土地股份制，這也是收益劃分未來較可行的模式。制度安排盡可能量化，盡可能首先保證農民權益，這是土地發展權移轉制度應用的前置性要求，在明確土地發展權歸屬的前提下，堅持收益分配的農民傾向，是地方政府進行一切土地發展權移轉制度運作模式不可違背的基本性規定。
3.1.2 尊重土地發展權初始設定的政府權威
土地發展權的行使具有外部性，對于這種外部性的平衡公權力具有先天優勢。從國外土地發展權設置過程看，土地發展權是出于對土地發展權的行使限制而設置的權利，政府管制是土地發展權存在的前提。土地發展權的獲得必須要國家相關行政職能部門授權，而不是自主產生的，因此它具有限制物權的特征[4]。因此，在堅持土地發展權收益歸屬土地所有權人且首先傾向于農民的同時，要充分尊重政府在土地發展權初始設定中的權威。國家可根據經濟社會發展需要，劃定土地發展權的類型與形式。城市土地與農村土地所有制有所差異，這兩部分應該是我國土地發展權劃分的基本類型。城市土地和農村土地的發展權，以何種形式實現，政府應該予以制度安排。城市土地歸國家所有，土地發展權可以依據國家土地利用總體規劃和國家城市化推進需求等予以設定配置。城市土地發展權可以借鑒法國的法定上限密度制度，給予城市土地使用者一定的土地開發密度限額，在密度限額范圍內土地使用者可以行使土地發展權，一旦超過則受到限制，在規劃許可的前提下可以向國家或農地補充購買一定的土地發展權以繼續開發。農地發展權涉及國家糧食安全等國家戰略，不可能普遍性設定后任其自由流轉。因此，政府可以考慮設定普遍性農地發展權后，政府保留農地發展權實現的激活權。農地發展權一旦激活，其收益必須歸農民或農村集體經濟組織所有。全部農村土地的土地發展權不可能全體以實體形式行使實現。因此，可以設定未被激活的農地發展權為虛擬土地發展權，虛擬土地發展權在本塊土地上不能直接行使，但可以移轉到其他被激活的土地或被國家以各種形式購買。如對于基本農田可以設定其擁有一定的虛擬土地發展權，但這些虛擬土地發展權或者轉讓到其他可以開發的土地，或者由政府按照基本農田持有年限每年給予一定的經濟補償。當前我國國土資源部和農業部正在部署永久基本農田的劃定，劃定后首先要面對的就是其土地發展權的移轉。永久基本農田可以通過政府一次性買斷土地發展權，或將其通過市場機制轉讓到其他可以開發的土地上。虛擬土地發展權的設定為地方政府進行土地發展權移轉制度創新提供了可能。國外土地發展權移轉制度對于歷史遺跡、自然環境保護區、開敞空間等特殊功能用地的保護起到了很好的作用。虛擬土地發展權的設定，通過被政府購買或市場轉讓，對相應土地所有者或使用者給予補償，對于縮小我國區域之間與城鄉之間經濟社會發展水平差距等提供了平衡杠桿。土地發展權移轉制度是建立在國家土地用途管制制度基礎上的，對土地用途管制制度起到輔助協調的作用。土地發展權一旦被政府激活后，則可以實體兌現，直接在本地塊行使開發權利。激活的具體方式主要是規劃許可等。政府依據土地利用總體規劃、城市發展規劃、農村發展規劃、基本農田保護規劃、耕地保護規劃、生態環境保護規劃等對土地發展權進行初始配置。土地發展權移轉制度要在堅持國家土地用途管制制度的前提下，以土地利用相關規劃為項目運作的框架范圍，以政府購買和市場轉讓為項目運作的主要活動準則，進而實現政府規劃管制下的土地資源的優化配置。 3.2 中國土地發展權移轉制度的基本結構
3.2.1 土地發展權移轉的主體
對于我國城市土地而言，土地發展權移轉較簡單，最主要的方式是從國家手中轉移給城市土地的使用者。這種移轉方式類似于英國的國有土地發展權制度，可以通過國家免費授予或繳納土地發展稅的形式實現，前者可以稱為土地發展權國家授予制度，后者可以稱為土地發展權出讓制度。城市土地獲取發展權的方式還可以通過土地發展權市場轉讓的方式向農地等土地發展權發送區購買。因此，城市土地發展權的移轉主體要么是國家與城市土地使用者，要么是農村集體經濟組織或農民與城市土地使用者。我國農村土地的權利主體較復雜，農地發展權移轉可能會涉及多方。農民、農村集體經濟組織、開發商、政府都可以成為農地發展權移轉中的參與主體。須要明確的是無論采取哪種移轉方式，都應該堅持農地發展權收益歸屬于農民與農村集體經濟組織。即使作為土地政策工具應用時是多方共享，也應該通過制度設計使得大部分收益歸于農民，共享的前提是在農民自愿接受的范圍內。對于永久基本農田等部分特殊功能農地的保護，政府可以對這部分土地設定一部分虛擬土地發展權，通過市場機制轉讓給其他允許開發的地塊。在政府財力允許的情況下也可以直接予以購買。對于農地而言，農地發展權的移出方必定是農民或農村集體經濟組織，而接收方可以是政府，也可以是開發商。土地發展權在各主體間移轉應當是平等、自由、公平進行的。
3.2.2 土地發展權移轉的實現方式
從我國城市土地和農村土地不同的土地發展權移轉主體來看，我國土地發展權移轉的實現方式可以有以下4種：一是土地發展權國家授予制度，這種類似于土地使用權的劃撥制度是基于公共利益的需要，國家可以無償將一定的土地發展權授予相應土地使用者使用。二是土地發展權國家出讓制度，這種類似于土地使用權的出讓制度是基于非公共利益的需要，國家將一定的土地發展權有償給予土地使用者使用。上述2種實現方式主要適用于城市土地。三是土地發展權市場轉讓制度，主要借鑒美國土地發展權市場轉讓制度，通過市場機制，某塊規劃許可的城市土地可以向農地或環境保護用地等購買一定的土地發展權，以擴大土地開發程度。四是土地發展權國家購買制度，主要借鑒美國土地發展權國家購買制度，對永久基本農田等特殊功能用地，政府向土地所有者或使用者支付一定的經濟補償，從而限制其開發。上述2種方式主要應用于農村土地，其中土地發展權市場轉讓制度可以直接在城市土地和農村土地之間進行。以上4種實現方式可以制度化，逐步成熟后作為較規范的土地管理制度。如果將土地發展權移轉作為實現一定政策目標的一定時期內的一項土地政策工具，其具體實現過程可以在上述4種基本實現方式的基礎上更加復雜多樣化。在促進城鄉融合發展和耕地保護等政策目標導向下，可以對地票交易等已經出現的土地發展權移轉地方試驗的制度設計與運作進行優化調適。在其他領域，可以在4種基本實現形式的基礎上基于特定政策目標設計更加具體的制度形式。
3.2.3 土地發展權移轉的價格形成機制
土地發展權的定價方式按照主導力量不同可以分為評估型和市場型2種。評估型是指在土地發展權的發送方或接收方中1方出現壟斷或寡頭的狀況下，由于缺乏市場信息，通常通過估算土地發展后增值收益狀況對土地發展權進行定價，這種情況下一般雙方中有1方是國家。市場型是指交易雙方是平等的市場主體，都不具備壟斷性，在市場信息充分的情況下，雙方的成本收益信息被充分暴露，市場力量的自由博弈則可對土地發展權進行合理定價。2種定價方式各有利弊。評估型在類似地塊的土地發展權交易已經經過市場檢驗的情況下，直接采用評估的方式對地塊土地發展權進行的定價可能是較準確的，即節省了交易成本，又提高了定價效率。但由于通常在市場信息不對稱的情況下采用“評估型”定價，信息的不對稱容易導致價格背離市場的真實價值，而尋租在評估型定價中的概率容易增多。市場型定價方式是在市場機制較完善的情況下較科學的定價方式，但其科學性的前提是市場機制的完善，談判的自由度和交易的公平度得到保障。我國土地發展權定價方式應當視市場力量的懸殊情況選擇不同的定價方式，逐步建立健全土地發展權交易市場是任何一種定價方式的必然要求。我國可以設立相應的專業評估機構，負責評估土地發展權價值。根據經濟社會發展水平和城市發展水平等綜合評估確定土地發展權價值，土地發展權的價值是該土地行使土地發展權前后的土地價值差額。土地發展權評估價格在價值的基礎上適度參考一定政策目標確定[5]。作為一項土地政策工具的土地發展權移轉制度，其土地發展權移轉價格的形式可以是多樣化的，貨幣、住宅、就業機會、社會保障等都是可以存在的形式。土地發展權移轉價格的實現形式與多寡，要建立移轉雙方真實意思表示的前提下經過充分溝通協商確定。一個有效的市場交易載體的建設是非常必要的。未來更多土地發展權移轉項目需要在一個健全完善的土地發展權交易市場上完成。在明確土地發展權概念的基礎上，未來在城鄉統一的土地市場上再開辟出一個土地發展權交易子市場是發展的方向。在全國性至少是更大范圍的土地發展權交易市場尚未建立的情況下，地域性土地發展權交易市場也是必要的過渡。政府在市場中的作用主要是監管與監督，真正讓市場機制發揮作用。土地發展權交易市場可以率先在城市化水平較高的地區建立。另外，還可以嘗試建立土地發展權銀行，讓土地發展權銀行成為土地發展權發送方與接收方的中轉站，為移轉的最終實現創造更多平臺與機會。
3.2.4 土地發展權移轉的區域設定
土地發展權發送區即土地發展權要移出的區域，政府可以根據一定政策目標予以劃定。發送區是開發受到限制的區域，但也是可以獲得土地發展權移轉收益的區域。如對于永久基本農田、自然環境保護區等需要限制開發的區域，政府可以通過規劃劃定為土地發展權發送區。從作為土地政策工具的角度出發，一些須要分享現代化和城市化紅利的區域，可以劃定為發送區，如經濟欠發達的區域、偏遠鄉村等。被劃定入土地發展權發送區通過土地發展權移轉項目的實施，這些區域用地得到保護，且這些土地的所有權人或使用權人獲得了移出土地發展權的收益。土地發展權的接收區是土地發展權的需求方，即根據規劃可以進行開發建設的區域，一般是城市中心地區或城郊地區。土地發展權接收區一方面有繼續開發的潛力，另一方面本身具有較強的經濟實力，接收區的土地開發者要為接收土地發展權買單。區域間發展水平的差異是發送區與接收區劃定的重要參考因素。?。ㄊ小^）、地市、縣（市、區）、鄉（鎮）等行政區域內根據經濟發展水平和城市化水平可以劃定發送區和接收區。如何打破行政限制也是我國土地發展權移轉制度的發展方向。短期內，建立全國性土地發展權移轉交易市場不太現實。在行政區域內土地發展權移轉制度逐步成熟的基礎上，可以漸進地打破行政界線。打破省域界線，首先可以考慮依托京津冀、長三角、珠三角、山東半島、遼中南、中原、長江中游、海峽西岸、川渝、關中城市群等10個城市群，首先在城市群內部探索土地發展權發送區和接收區的劃定，然后逐步推開。耕地保護、統籌城鄉與區域發展是我國土地發展權移轉區域劃定的方向性政策目標。另外，生態環境保護也是我國土地發展權移轉制度未來應用的一個重要領域。濕地等環境敏感區域可以引入土地發展權國家購買或土地發展權市場轉讓等具體實現形式，通過一定土地發展權移轉項目的運作以達到保護的效果。
構建中國土地發展權移轉制度是一個系統的工程，需要我國土地權利制度和土地管理制度等諸多相關法律制度的完善與配套實施。
構建中國土地發展權移轉制度也是一個循序漸進的過程。將土地發展權移轉制度作為一項新的土地管理制度或土地政策工具加以應用，還須要重點做好以下幾項保障措施：一是同步推進包括土地權利制度、土地征收制度、耕地保護制度、城鄉建設用地增減掛鉤制度等土地發展權移轉配套制度的改革與創新;二是全程加強土地發展權移轉制度實施中的政府監督與監管;三是全面強化土地發展權移轉制度實施中農民權益的保護與保障。中國土地發展權移轉制度的構建是一個復雜而漫長的過程，土地發展權移轉制度的應用更須要在實踐中不斷地調適與優化。本研究提出的中國土地發展權移轉制度的初步框架有待實踐去檢驗，還需要學界不斷批判與完善。
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