《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》評析
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摘 要：國際海底區域內活動正處于由勘探階段邁入開發階段的關鍵時期。各國都在依據國際法加快相關國內立法。我國是國際海底區域資源開發的既得利益者，既是發展中國家，又是“區域”先驅投資者，需要在雙重身份下使得本國利益最大化。我國于2016通過了《深海法》，填補了我國深海底資源勘探開發相關立法的空白。本文對《深海法》的核心內容進行了梳理總結，并提出了合理的完善建議，對于促進我國該領域國內立法具有一定的借鑒意義。
關鍵詞：國際海底區域;深海法;先驅投資者
中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2019）04-0092-02
國際海底區域（以下簡稱“區域”）是指國家管轄以外的海床、洋底及其底土，①約占海底總面積的70%[1]。“區域”內蘊藏豐富，有著數量巨大的資源，②包括人類目前主要勘探的多金屬結核，多金屬硫化物，富鈷錳結殼[2]，以及未來可能發現的具有商業價值和開發潛力的新資源?！皡^域”資源將成為人類可持續發展的物質保障[3]?！皡^域”資源屬于戰略性資源，其開發不僅簡單的經濟問題，更牽涉錯綜復雜的國際關系，具有特殊的政治價值[4][5]。
我國在多金屬結核，多金屬硫化物，富鈷錳結殼三大“區域”資源領域都獲得了勘探合同（共4個），是區域活動的深度參與者。我國既是發展中國家，又是“區域”先驅投資者，需要在雙重身份下使得本國利益最大化。我國順應國際發展潮流，“十八大”提出海洋強國戰略，③“十九大”提出加快建設海洋強國。④2016年，在全國科技大會上，我國首次提出了中國深海戰略的“三部曲”：“深海進入”、“深海探測”和“深海開發”。⑤為了履行“區域”內活動國際法義務，規范我國深海底資源勘探、開發活動，我國于2016通過了《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》（簡稱《深海法》）。有必要對《深海法》進行全面評析并提出合理的完善建議，促進我國“區域”資源開發國內立法發展。
一、《深海法》的基本內容
《深海法》由7章29條組成，是規范我國“區域”內活動的基本國內法，提供原則性法律規定，后續應通過配套制度進行具體落實?！渡詈７ā肥且徊糠稀豆s》要求，并具有科學性與創新性的立法，其對“區域”國際立法的發展具有推動意義[6]。下面也從適用范圍、管理機構、主體資格、許可制度、主體的權利義務及環境保護六個方面對《深海法》的主要內容進行闡述。
?。ㄒ唬﹪鴥确ㄟm用范圍
《深海法》主要規范我國相關主體在國家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土上從事的資源勘探與開發、科學技術研究、資源調查、環境保護活動。⑥
?。ǘ皡^域”內活動管理機構
《深海法》規定國務院海洋主管部門（主管部門）負責對深海海底區域內活動的監管，其他相關部門按照國務院職責規定負責相關管理工作。主管部門的主要職責有：事前審批“區域”內活動申請;審批勘探、開發合同的轉讓、重大變更，撤銷許可;備案“區域”內活動合同及其轉讓、變更和終止等信息;通知國務院其他部門相關信息;檢查承包者“區域”內活動的船舶、設施、設備及航海日志、記錄、數據等，對違法行為進行監管和處罰。①
?。ㄈ皡^域”內活動主體資格
《深海法》適用于中華人民共和國的公民、法人或者其他組織?！皡^域”內活動的申請主體在獲得主管部門許可，并與海管局簽訂勘探、開發合同成為承包者后，才能成為“區域”內活動主體。①
（四）許可制度
《深海法》對“區域”內資源勘探、開發活動采取許可制度。主管部門對符合國家利益并具有資金、技術、裝備等能力條件的，在60日內予以許可。①主管部門對提交虛假材料、不履行合同義務、未經同意轉讓合同權利、義務或對合同做出重大變更的可以撤銷許可。①
?。ㄎ澹┗顒又黧w的權利和義務
《深海法》規定承包者對活動區域內特定資源享有相應的專屬勘探、開發權;負有履行合同義務，保障作業人員安全，保護海洋環境，保護區域內文物與鋪設物等，遵守國內法律、行政法規等義務。①此外，承包者應將“區域”內活動相關信息及變化及時通報主管部門，在發生海洋環境損害事故時啟動應急預案，采取措施保護海洋生態系統、生物多樣性、海洋資源可持續利用。①
?。┉h境保護問題
《深海法》規定：保護海洋環境時立法目的和原則之一;“區域”內活動許可申請者應提交活動可能對海洋環境造成影響的資料，并制定海洋環境損害應急預案;承包者在發生或可能發生損害海洋環境事故時，應啟動應急預案;承包者應保護生物多樣性，保全生態系統，維護海洋資源的可持續利益;造成海洋環境污染損害的承包者應承擔相應法律責任。①
二、《深海法》的完善建議
通過對吸取國外相關立法的優點，考慮《深海法》與《公約》的一致及海管局《開發規章草案》的制定，從管理機構、活動主體資格、活動主體權利與義務、許可制度及環境保護五個方面對《深海法》提出完善建議。
?。ㄒ唬┕芾頇C構
明確《深海法》中的國務院海洋主管部門，設立專門機構負責“區域”內活動管控，并在《深海法》中專章對其組成、權利和義務進行規定。
?。ǘ┗顒又黧w資格
根據《公約》，擔保國與被擔保者之間的聯系紐帶有國籍關系、控制關系兩種[2]。但《深海法》第2條規定適用的主體范圍只有我國的公民、法人或其他組織，沒有明確適用主體是否包括我國或我國公民、法人有效控制下的其他主體。對法律條文的理解和認識決定了各主體自覺遵守法律規定的程度。為了避免對本條發生歧義和不同的理解，建議該條應明確我國只對具有我國國籍并被我國擔保的“區域”活動主體負有管控責任，即明確我國的公民、法人和其他組織有效控制下的主體，在別國擔保下進行的“區域”內活動所產生的所有權力義務與中國無關。隨著開采階段的到來，在開采實踐中會出現諸多問題，國家很難對其他國家的實體在“區域”內的活動開展有效的監管，擔保國賠償責任風險無疑會增大。 ?。ㄈ┗顒又黧w權利與義務
建議《深海法》中，對活動主體增加如下義務：提供保險措施以規避潛在損害的風險，保障活動設備建設、保養及移除，對國務院海洋主管部門和國際海管局的監督檢查予以協助、配合，按照“區域”資源開發國際法向國際海管局繳納稅費等。在《深海法》中規定被擔保者的義務在從事“區域”內活動前、中、后具有繼續性。在《深海法》中增加兜底條款：“承包者應當遵守“區域”相關國際法規定。
?。ㄋ模┰S可制度
1.在《深海法》中增加關閉計劃
建議在申請從事“區域”勘探開發活動前，申請者應向主管部門提交的材料中增加關閉計劃及關閉計劃后的監督管理、環境責任、信托基金等條款。因“關閉計劃”是海管局正在制定的“區域”資源開發規章草案的主要內容之一，在《深海法》中增加必要的相關內容，使國內立法與國際立法更好地銜接，更有預見性。
2.修訂《深海法》行政審查期限
《深海法》第8條規定，對申請者提交的材料，在60個工作日內予以行政許可。建議將行政審查期限由60個工作日縮短為30個工作日。將期限縮短，一是要提高行政機關的工作效率，二是海管局對深?；顒犹岢龅纳暾埵恰跋鹊较鹊谩痹瓌t，海管局法律技術委員會按收件的先后次序從速審議申請書。我國與其他深?；顒又黧w在礦區申請方面是競爭關系，所以國務院海洋主管部的從速審議，有利于申請者在向海管局的申請中抓住先機，掌握主動權。
3.增加許可期限、更改和中止許可條件等內容
《深海法》中缺乏對許可期限，及更改和中止許可的相關規定，建議補充。
?。ㄎ澹┉h境保護
《深海法》在第3章環境保護中規定申請者在勘探開發“活動前”，應提交可能對海洋造成環境影響的相關資源及應急預案，在第2章中規定承包者在“活動中”應采取一切合理措施防止、減少和控制海洋環境造成的損害，卻沒有對“活動后”的損害進行修復做出規定。建議在第13條增加“制定關閉計劃、減緩措施和替代方案、組建環境管理系統、環境信息公示”等，在第14條中增加深?；顒訉Νh境產生影響的損害修復。建議在第7條補充，在申請從事“區域”勘探開發活動前，應向海洋主管理部門提交的材料中增加對深海行為可能造成的損害的保險。在《深海法》第12條指導原則里增加“最佳可用科學證據”“基于生態系統的方式”“最佳環境實踐”和“風險預防原則”等指導原則，以與《開發規章草案》第8條所設立概念相適應。建議在《深海法》第3條中，將“堅持和平利用”修改為“堅持科學和平利用”，以體現出“區域”資源開發利用的過程的規范、合理、環保、先進技術等性能要求，而不僅僅是強調利用的目的的和平性，還要求了過程的科學性。
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