欠發達民族地區農地流轉市場運行機制構建研究
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摘要：以新疆和碩縣為例，運用訪談、問卷調查的方法從微觀層面了解土地流轉、交易平臺建設等方面內容，深入分析農戶參與農地流轉市場的情況。結果表明，和碩縣的農地流轉市場存在農地流轉供求機制失衡、農地流轉價格機制失靈、農地流轉市場缺乏競爭機制、社會保障體系不配套等現實問題。在此基礎上，提出了以健全農地流轉供求機制為基礎、建立合理的市場價格機制為核心、引入市場競爭機制為目的、完善配套農村社會保障體系為保障的有效路徑，以構建符合邊疆欠發達民族地區實際的農地流轉市場運行機制。
關鍵詞：農地流轉;市場機制;欠發達民族地區;新疆和碩縣
中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A
文章編號：0439-8114（2019）05-0143-05
Abstract： Taking Heshuo county of Xinjiang as an example， interviews and questionnaires were used to understand the land transfer and trading platform construction from the micro level， and the situation of farmers participating in the agricultural land transfer market were analyzed. The results show that there are real problems in the agricultural land transfer market in Heshuo county， such as the imbalance of agricultural land circulation supply and demand mechanism， the failure of the agricultural land circulation price mechanism， the lack of competition mechanism in the agricultural land circulation market， and the incompatibility of the social security system. On this basis， it puts forward an effective path with sound supply and demand mechanism of agricultural land transfer as the base， establishing a reasonable market price mechanism as the core， introducing the market competition mechanism as the goal， and improving the supporting rural social security system as the guarantee to build a farmland transfer market operation mechanism in line with the underdeveloped ethnic areas in the border areas.
Key words： agricultural land transfer; market mechanism; underdeveloped ethnic areas; Heshuo county
近年來，隨著城鎮化、農業現代化和信息化的快速發展，農村勞動力外出就業促進了土地流轉行為的發生，為土地適度規?；洜I創造了條件。自十七屆三中全會首次提出發展、探索多種模式的適度規模生產經營，要設立、健全土地流轉市場之后，國家相繼發布了一系列指導性政策文件，為農地流轉交易市場的健康發展提供了明確的思路和方向。其中，2014年中央一號文件首次提出重大理論創新——“三權分離”，放活了農地的經營權;2015年1月發布了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，這是國內第一部針對促進農村產權流轉交易市場的建設發展和有效運行所出臺的具有重要指導性的文件;2016年農業農村部在發布的《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》中，對交易主體、交易條件、交易合同等都作出了明確規定。新疆維吾爾自治區亦于近兩年開展了一系列的土地確權試點工作，2015年位于南疆的和碩縣被確定為全疆整縣推進農村土地承包經營權確權登記試點工作的14個縣（市、區）之一。在土地確權工作推進中，和碩縣農地流轉市場存在交易平臺建設準備條件不成熟、農地流轉供需機制失衡等現實問題，導致農地流轉市場建設遠滯后于北疆及內地地區。以和碩縣為例，構建適合欠發達民族地區農地流轉市場有效運行機制，對于促進當地經濟發展、維護社會穩定至關重要。
關于土地流轉及市場建設的研究，學者們從不同視角進行了分析。從中國產權制度角度來看，雖然農村土地產權制度改革取得了一定成果，但是影響改革進度的因素依然存在，如土地產權主體不明確、產權主體缺乏積極性、土地權能缺失、配套政策法規不健全等[1-3]。從土地流轉市場建設角度來看，雖然中國土地流轉的市場化運作已經具備了充分的政策法律依據和成熟的現實條件，但農村土地市場發展緩慢，尚在發育的初級階段[4]，交易市場建設在縣級及以上層面才具有可行性，在運行過程中也會出現農戶參與流轉交易的意愿低、單軌交易控制接受度低等問題[5]。從影響流轉市場交易的因素來看，由于政策實施情況存在區域差異，農地流轉市場建設起步不同，影響流轉市場交易的因素也不同[6]，其中政府在信息不對稱的前提下所進行的定價會阻礙農地流轉市場的運行[7]。從研究新疆土地流轉的角度來看，南北疆土地流轉速度區域差異比較大[8]、政府缺乏對土地流轉的監管等問題依然存在[9]。 完善土地流轉市場機制是調整農業結構、增加農民收入的重要途徑。雖然中國土地流轉的市場化運作已經具備了充分的政策法律依據和成熟的現實條件，但農地流轉市場發展尚在發育的初級階段，特別是南疆等欠發達民族地區，土地流轉市場的運行遠遠滯后于北疆及內陸地區，邊疆欠發達民族地區農地流轉市場有效運行機制亟待構建與研究。已有研究成果多是針對武漢、江蘇等經濟相對發達地區;對于新疆的研究大多停留在土地流轉的層面，少有涉及土地流轉市場機制構建的研究，尤其是缺乏對南疆地區等欠發達而又獨具特色的民族地區的考察，造成地區學術研究嚴重滯后于實踐需要。然而，中國農村土地市場尚在發育的初級階段，進程緩慢，區域間發展具有明顯的差異并存在諸多缺陷。課題組通過對南疆土地確權試點縣——和碩縣進行調研，深入分析和碩縣農地流轉及市場建設的現狀及存在的現實困境，提出了培育、健全農地市場、構建適合欠發達民族地區實際的農地流轉市場機制的建議，以彌補學者們對南疆民族地區農地流轉市場建設的研究空白。
1 農地流轉及市場建設現狀
和碩縣隸屬于新疆巴音郭楞蒙古自治州（簡稱“巴州”），是進入巴州和南疆的門戶，素有“龍駒之鄉”的美稱，總面積1 275 383 hm2，轄5鄉2鎮，總人口65 965人。2016年土地流轉面積為2 040 hm2，共轉移農村勞動力5 610人。響應國家的號召，和碩縣政府積極開展土地確權工作，也出臺了一系列的惠農政策，鼓勵農戶將承包的土地向合作社、涉農公司/企業等新型農業經營主體流轉，但是現實的土地流轉及市場建設情況并不理想。課題組于2016年5—7月對新疆和碩縣進行實地調研，對縣農業經濟局、鄉鎮農業經濟經營管理站、村委會、涉農公司/企業、合作社以及種植大戶進行訪談，深入了解和碩縣農地流轉市場運行情況。運用調查問卷及訪談法對各個鄉鎮的村進行入戶問卷調查，共發放問卷300份，剔除信息不全的問卷11份，獲得有效問卷289份，問卷有效率為96.3%。
自土地確權工作開展以來，和碩縣農地流轉速度加快，但是與北疆及內陸其他區域相比，土地流轉及市場運行機制發展的現狀要滯后很多[10]。少數民族農戶流出農地傾向比漢族農戶更為顯著、少數民族農戶更傾向于非正規途徑進行農地交易、流轉主體比較單一且農地流轉市場交易平臺建設條件不成熟，和碩縣農地流轉市場的運行面臨著諸多現實問題。
1.1 少數民族農戶流出農地傾向比漢族農戶更為顯著
調查樣本中，漢族有效樣本數占總樣本數的70.2%，漢族農戶中具有流出農地行為的占比36.4%，家庭有勞動力外出就業的占比42.4%，在外出就業勞動力中，又有23.1%的就業農戶認為找工作有困難。少數民族有效樣本數占總樣本數的29.8%，其中具有流出農地行為的農戶占比57.1%，家庭有勞動力外出就業的占比35.7%，外出就業勞動力中，有84.7%的就業農戶認為找工作有困難。通過對漢族與少數民族農戶之間進行對比分析發現，和碩縣少數民族農戶流出農地傾向比漢族農戶更顯著，少數民族勞動力外出就業率較低，且比漢族勞動力找工作難度要高，這可能與少數民族的宗教飲食文化、受教育程度、技能掌握情況等密切相關。
1.2 少數民族農戶更傾向于非正規途徑農地交易
調查樣本中，91.0%的漢族農戶認為政府應該推行土地流轉，但其中90.0%的農戶卻是通過私下進行農地交易;85.7%的少數民族農戶認為政府應該推行土地流轉，但其中100%的農戶在實際農地交易中選擇私下流轉方式。和碩縣農戶無論是漢族還是少數民族，大部分都支持政府推行土地流轉，但是在實際農地交易中，農戶多傾向于私下流轉這種非正規途徑進行農地交易，少數民族農戶的這種傾向更加明顯。
1.3 參與農地流轉的主體單一
調查樣本中，60.0%的農戶認為當前農村承包土地經營權流轉市場交易存在風險;農地流出對象主要集中于3種，即種植大戶或者家庭農場、親戚朋友、其他投資者，其所占比例分別為11.1%、72.2%、16.7%。和碩縣參與農地流轉的樣本農戶為了規避風險，更愿意將農地流轉給熟悉并信任的親戚朋友，降低了其他經營主體參與農地流轉的積極性，導致參與農地流轉的主體較為單一。
1.4 農村土地流轉市場交易平臺建設條件不成熟
和碩縣農村土地流轉市場交易平臺建設現狀滯后于農戶需求，91.0%的漢族農戶和71.4%的少數民族農戶均認為交易平臺建設很重要，但是政府在實際交易平臺建設中前提條件準備不足。鄉鎮體制改革前，土地流轉交易的相關資料經歷村信息員、鄉鎮農經站、縣農經局3個階段，和碩縣土地流轉多是私下進行，所以流轉交易的資料由出租方所在村信息員匯總，上報到鄉鎮農經站，鄉鎮農經站對交易信息作具體統計，最后匯總到縣農經局。但是鄉鎮體制改革之后，由于經費、人員編制等客觀條件的制約，反而未設立負責土地產權交易的相關部門，在縣級層面只有簡單的檔案資料，無掛牌、缺少專業人員負責，鄉鎮層面農經站沒有實體平臺、無掛牌、無相關負責人等阻礙了農村土地流轉市場交易平臺的建設，不利于農地流轉市場機制的構建與優化。
2 農地流轉市場運行存在的問題
2.1 農地流轉供求機制失衡
土地市場交易是由需求和供給決定的，農地資源在一定范圍內的供需不平衡會激勵農地流轉市場機制趨于完善，但和碩縣農地流轉市場的供需機制已嚴重失衡。樣本數據分析結果顯示，在參與土地流轉的農戶中，有34.1%的農戶家庭參與土地流出，且流出面積在0.07～1.33 hm2的最多，流出面積大于4.00 hm2的最少;有65.9%的農戶家庭參與土地流入，且流入面積大于6.67 hm2的最多，占比23.4%。參與土地流入的農戶占比遠高于土地流出的農戶，這種失衡的土地流轉傾向導致土地資源在市場中供不應求，呈現嚴重的“買方市場”，最終造成農業經營成本超支，使土地經營權的流入方難以獲得平均利潤。農戶都是理性經濟人，經濟利益的追求決定其是否流出土地，若種地收益低于其他形式收益，農民很愿意流出土地。和碩縣出現的高度“買方市場”現象已經導致當地的土地供求關系偏離正常范圍。土地供求關系偏離時間越長、程度越大，土地供求機制越難起到協調作用，影響整體經濟的發展。 2.2 農地流轉價格機制失靈
由于缺乏規范的土地評估機構和組織，土地流轉價格僅由村、鄉鎮政府按照傳統方式定價，沒有統一的標準。少部分農戶通過村委會或由村委會牽頭以800元/667 m2的價格將農地大規模出租或者轉包給涉農合作社、涉農公司、種植大戶等經營主體，流轉期限較長，一般為5年以上;而大部分農戶是自發私下以200～300元/667 m2、有的低至180元/667 m2的價格將農地小規模轉包給親戚朋友、非正規合作社，流轉期限較短，一般是1～3年。同一區域相同質量的農地流轉價格差異較大，農地流轉價格機制沒有充分發揮作用。農戶整體文化素質較低，維權意識較弱，對國家新出臺的政策、法律及相關土地承包經營權流轉文件認知不足，沒有獲得作為土地流轉參與主體所應享有的權利。農戶對農地價格的評估缺乏合理性，嚴重阻礙了其土地流轉行為的發生，失靈的土地流轉價格機制有損流轉主體雙方的公平利益，制約了農地流轉市場的建立。
2.3 農地流轉市場缺乏競爭機制
競爭是促進流轉市場健康運轉的核心要素，有助于有效激活土地流轉市場。參與土地流轉市場的競爭包括土地供給方之間、土地需求方之間和供給方與需求方之間的競爭，由于土地的有限性，相較于其他市場，土地市場的競爭更為激烈。調研發現，和碩縣農地流轉市場中還未形成合理、透明、公正的競爭機制。一是參與土地流轉交易的主體之間存在信息的不對稱。由于沒有正規的交易平臺，和碩縣土地流轉信息只限于本村或鄰村村民之間傳播，尤其是少數民族村，語言溝通障礙、產權認識不足等因素導致流轉信息更為封閉。信息不對稱或信息傳輸的失真會降低農地流轉的需求主體流入土地行為的發生，導致交易主體的一方或雙方的利益受損，影響公平的市場競爭[11]。二是農地流轉主體的競爭地位不平等。在土地流轉過程中，部分合作社為了套取國家資金，尋租村委會、壟斷土地流轉信息，在市場中形成不公平競爭現象，損害了其他主體的合法權益。競爭機制的缺乏阻礙土地流轉市場的健康運轉，將導致供給方有地流轉不出、無地“空流轉”，需求方有資金無地流轉的現象出現，各方利益均難以保障。
2.4 社會保障配套體系不完善
從土地流出方來看，“新農合”、城鄉居民養老保險、就業安置等社保配套體系不完善。從土地流入方來看，種植大戶、合作社、涉農企業/公司等享受的農業保障機制不健全，政府只針對大棚合作社種植戶給予1萬/棚的補助，承擔1 000元/棚的農業保險，對其他種植大戶、涉農公司/企業缺乏相應的經濟支持;對于大的病蟲害及風雪冰雹等極端無法避免的自然災害造成的損失無法預知，缺乏風險評估及預警機制。社會保障體系不完善導致的結果就是農戶寧可粗放經營也不愿意放棄具有社會保障和就業保障功能的土地，阻礙了農地流轉市場機制的構建。
和碩縣第二、第三產業發展緩慢，流出土地的農村勞動力缺乏二、三產業就業機會，政府對這部分人的后期規劃提供就業培訓，但就業培訓內容脫離實際，對剩余勞動力外出就業沒有實質性幫助。政府對剩余勞動力沒有提供后期安置崗位，90.5%的外出就業勞動力是自己找到工作的，對于沒有勞動技能、文化素質不高尤其是漢語普通話水平不足的少數民族農戶而言，外出就業難度更大，不配套的社會保障體系阻礙了農民流出土地。城市不為外來務工的農民工提供城市社會保障，流出土地的農民就業狀態一般有3種：一部分選擇就近就地工作，但是雇傭具有季節性;極少部分有技能或者人脈的勞動力會離鄉外出務工;大部分未被雇傭也沒有就業技能的勞動力閑置在家，成為無業者，沒有實現真正意義上的勞動力就業。
3 欠發達民族地區農地流轉市場運行機制構建
3.1 健全土地供求機制
健全土地供求機制是農地流轉市場化運行的基礎。針對和碩縣流入主體對土地資源的需求大于供給的現實情況，要保證農地供求機制正常有序運行，應主要從政府、社會、農戶個人三個層面拉動市場土地供給。
政府層面。一是保證產權關系明晰。諸如南疆這樣的欠發達民族地區要繼續做好土地確權工作，如期給農戶頒發集體土地確權證。二是促進剩余勞動力的長期有效轉移。葡萄產業是和碩縣的支柱產業，可以通過招商引資，依托農民合作社發展支柱產業，加強鄉鎮由農業向二、三產業的轉型，為剩余勞動力提供更多就業機會。各用工單位結合勞動力實際情況因地制宜，對接受能力弱的勞動力實行“單一型”培訓，對接受能力強的勞動力進行“全能型”培訓，促進勞動力就業轉型，多層次培訓提升勞動力的文化素質和技能水平，促進勞動力長期有效就業。
社會層面，建立土地流轉中介組織。由于農地流轉的交易程序比較復雜，需要中介組織起到連接承包方、轉出方與流轉平臺的橋梁作用，為參與流轉交易的轉出方、承包方有償提供供求信息、合同講解、價格評估等服務。可根據欠發達民族地區農地流轉實際情況，在政府或村委會不直接行政干預、對中介組織起引導作用的基礎上，分服務人群建立不同功能的中介組織。
農戶個人層面，建立農地流轉政策的宣傳與引導機制。轉變農民的思想認識，提升農民的文化素質，在尊重、理解農民對土地的依戀情結的基礎上，通過運用土地流轉市場成功建立的典型案例，教育和啟發欠發達民族地區農村勞動力對于土地相關法律政策的正確認知，弱化其對土地的依賴，讓農戶由被動農地流轉轉變為主動農地流轉，增強市場土地資源供給能力。
3.2 建立合理的市場價格機制
建立合理的市場價格機制是農地流轉市場化運行的核心。土地作為一種特殊的商品在市場上流通，其價格的界定受流轉主體、流轉時間以及流轉方式等因素的多重影響，具有一定的難度。但價格形成機制是市場發揮作用的基礎，建立合理的市場價格機制，首先要建立合理的價格評估機制，通過專業的第三方根據土地等級、所在位置、地塊面積、水利條件、政策環境等綜合因素對土地價格進行獨立、客觀、公正、科學的評估，評估結果經過土地價格評估信息系統程序化處理以提高評估價格的準確性，評估價格作為產權交易雙方決策咨詢的重要依據。其次，要把農民定價權作為農地流轉的核心，充分發揮農民尤其是少數民族農民作為談判主體在綜合考慮市場供需、競爭等綜合因素后自主確定土地價格的地位。最后，要建立公開、透明的農地流轉價格信息機制，根據市場變化情況及時更新土地流轉價格，預防交易雙方因價格變動而利益受損。 3.3 引入市場競爭機制
引入市場競爭機制是農地流轉市場化運行的目的。一是要加強道德建設，協調各方競爭關系。競爭必然導致一部分主體的利益受損，這就需要各競爭主體提高自身素質，遵法守法，法治與德治相結合。二是要建立土地流轉信息網絡平臺，增強信息透明度，解決流出方與流入方之間的信息不對稱問題。利用現代計算機技術建設土地流轉信息網絡平臺，可采用市-縣-鄉（鎮）的三級聯動方式，鄉（鎮）一級將土地流轉的具體信息定期上報給縣一級，縣一級對信息進行匯總審核后統一在網站上發布，市一級主要負責政策法規的制定和發布等工作[12]。通過網絡平臺發布的農地流轉的各種信息要區別于內陸其他地區，設置漢語和少數民族語言等多種形式的語言系統。引入市場競爭機制的同時，還要積極發揮基層政府宏觀調控農地流轉交易市場運行的職能，成立監督小組，嚴格監管土地流轉程序，嚴懲市場無序競爭行為，禁止“搭便車”和“尋租”等不利于市場公平健康運轉的行為發生，禁止合作社為了套取國家資金而虛于形式，確保參與流轉的各競爭主體擁有相同的市場主體地位，享受平等的待遇，以使競爭更加公平合理。
3.4 完善農村社會保障體系
完善配套的農村社會保障體系是農地流轉市場化運行的保障。農戶對農地提供的生活、就業等保障功能的依賴是制約土地流轉的“瓶頸”，弱化農戶對農地的依賴、讓更多的農戶參與土地流轉，必須健全現有的農村社會保障配套體系。農村配套社會保障體系的完善可以從以下各方面入手，第一，國家應積極支持各種途徑籌措農村養老基金和統籌金，具體途徑包括國家財政的預算撥款、地方財政相關配套資金的支持、各種社會組織的資金捐贈及農戶個人承擔等。第二，嚴格監管農村社會保障基金的撥付與使用。有條件的市、縣、鄉（鎮）可以延至村級設置專門的監督小組，嚴格審查小組成員的資格，確保涉農基金真正落實到農民，堅決杜絕任何挪用、套取、擠占涉農養老金和籌措金的情況發生。第三，各村組織可根據本村實際，將村集體土地租金的部分或全部用于支持村民的社保繳納。此外，針對諸如和碩縣這樣的欠發達民族地區，政府應開設國內統一的、可以流動的個人網上社保賬戶，逐步實現與城鎮居民的社保體系接軌。建立風險防范機制，如設立農業大災風險分散制度、農民社會保障基金，將所有流入方、流出方勞動力逐步納入社會保障體系。
4 結語
通過對新疆和碩縣的實地調研發現，農地流轉及市場運行機制仍然存在農戶流轉主體單一、流轉途徑不規范、市場價格機制失靈、土地流轉市場交易平臺建設條件不成熟等問題，構建與優化農地流轉市場運行機制迫在眉睫。對于欠發達民族地區，在響應國家政策、對農地流轉及市場化運行現狀充分把控的前提下，從所取得的成就中汲取經驗，構建農地流轉市場運行機制，對提高當地經濟、改善農民生活、維護社會穩定至關重要。一旦農地流轉市場化運行機制構建成熟，對規范農地流轉程序，促進土地資源最優化配置，加快農業經濟發展的步伐有著重大的意義。
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