欠發達地區多層次農村養老服務體系完善研究
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摘要 基于鄉村振興戰略背景下桐城市農村人口老齡化的調查和分析，就農村養老服務體系的現狀和問題進行了探討，揭示了欠發達地區農村養老服務體系普遍存在的傳統家庭養老功能弱化、社會化保障水平低、社會化養老水平不高、養老從業人員專業化水平有待進一步提升等問題，同時從強化家庭養老的服務功能、加大農村養老服務資金投入、大力發展居家養老自助互助服務、加快農村養老服務機構建設、加強農村專業養老服務隊伍建設等5個方面提出相關對策建議。
關鍵詞 農村養老;現狀;問題;對策
中圖分類號 S-9文獻標識碼 A
文章編號 0517-6611（2019）10-0238-03
Abstract Based on the investigation and analysis of the aging of the rural population in Tongcheng under the background of the strategy of rural revitalization，the current situation and problems of the rural oldage service system were discussed，problems such as the weakening of the traditional family oldage support function，the low level of socialized security，the low level of socialized oldage support and the need for professionalization of the oldage workers in the underdeveloped rural areas were revealed.At the same time，relevant countermeasures and suggestions were put forward from five aspects： strengthening the service function of family endowment，increasing investment in rural endowment service funds，vigorously developing selfhelp and mutual service for home endowment，speeding up the construction of rural endowment service institutions，and strengthening the construction of rural professional endowment service team.
Key words Rural endowment;Current situation;Problem;Countermeasure
我國1999年開始進入老齡化社會以來，老齡化速度快，基數大，據全國老齡委公布的數據，2017年底，我國老年人口（60歲以上）2.41億，已占全國總人口的17.3%，僅2017年，新增加的老年人口就超過1 000萬。黨的十九大提出“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”。近年來，安徽省桐城市在各級政府的高度重視和統一部署下，認真貫徹落實中央出臺的《關于加快發展養老服務業的若干意見》《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》等文件精神及安徽省出臺的涉及推動農村養老服務發展的各項配套支持性政策，積極順應養老服務的社會需求，制定了《桐城市推進養老服務業綜合改革實施方案》并分步實施，初步形成了“以居家養老為基礎、社會服務為依托、機構養老為支撐、醫養相結合”覆蓋城鄉的養老服務體系。但由于農村經濟基礎較為薄弱，老齡化程度高于城鎮、速度快于城鎮、老年人口多于城鎮等特征，應對農村人口老齡化更為急迫，任務也更為艱巨。鑒于此，筆者于2018年3月—2018年7月對桐城市農村人口老齡化現狀做了專題調查，并在此基礎上提出相關對策建議。
1 桐城市農村人口老齡化現狀及存在的問題
桐城市地處安徽省中部，面積1 571 km2，總人口約76.24萬。據統計，截至2017年底，桐城市60周歲以上老年人口13.71萬，約占全市總人口的17.98%，人口老齡化程度超過全國（17.3%）平均水平。目前，桐城市80歲以上老年人有1.84萬，占老年人口數的13.42%。人口老齡化發展呈現3個突出特點：一是人口老齡化發展速度快，目前正處于加速期，老年人口持續快速增長。據預測，到2040年前后，將迎來老年人口最高峰值，約22萬，約占總人口的28%以上。二是高齡化程度持續加深，近兩年來高齡老人增速在4%左右，80歲以上女性老年人口（9 521人）明顯高于男性老年人口（6 731人）（圖1）。三是獨居和空巢老人日益增加，隨著第一代獨生子女的成年，逐步進入“421”家庭結構，一對夫婦要供養4個老人（甚至更多）和1～2個孩子。作為“421”供養關系中的中間代，無法抽出更多的時間照顧年邁的父母，特別是農村老齡人口空巢率不斷提高，傳統的家庭養老已無法適應時代需求。據筆者調查，目前桐城市農村以機構為支撐的養老服務體系雖已初步形成，但仍存在不少問題。
1.1 傳統家庭養老功能逐漸弱化 隨著社會轉型期的到來，家庭養老的功能已經逐漸弱化。其主要原因，一是隨著社會經濟發展，大批農村青壯年勞動力外出務工，農村勞動力的轉移造成家庭照料資源的減少，農村“空巢老人”增多。筆者在總人口1.4萬的山區黃甲鎮走訪時了解到，農村空巢老人家庭占到所有農村老人家庭的一半以上，他們在精神生活和身體健康方面都受到負面影響。二是家庭結構的變化，隨著計劃生育政策的實施，人們的生育觀念發生變化，獨生子女越來越多，核心家庭的形成，以往幾代同堂的大家庭慢慢被“421”家庭所取代。三是“孝文化”的衰退[1]，伴隨著大量青壯年勞動力外出務工，年輕一代的家庭觀念也在發生變化，使得農村年輕人的贍養意識已大為淡化。同時“重幼輕老”使得年輕一代更注重對下一代的培養和照護，將主要精力財力物力向下一代傾斜，而忽視了對老年人應有的關心和呵護，使老年人的養老需求得不到滿足[2]。 1.2 社會化保障水平有待進一步提高 當前，農村社會保障體系尚不完善，國家所提供的只是最基本的社會保障，雖然新農合報銷比例已大幅提高，但對沒有固定收入來源的廣大農民來說，慢性病、大病等醫療費用對大多數農民家庭仍然是個沉重的經濟負擔，因此，在農村看病難、看病貴現象依然存在[3]。筆者在文昌街道山區汪洋村走訪中，村干部和老人普遍反映新型農村合作醫療每年220元醫保費用對60歲以上身體狀況不好、家庭生活困難的老人來說是筆不小的開支，并且就醫費用存在“水漲船高”、報銷的門檻較高、程序復雜等現象。所以農村老人依然普遍存在著“小病熬，大病拖”的思想，因病致殘、致貧現象仍然存在。
1.3 社會化養老水平有待進一步增強 目前，桐城市共有各類養老機構24家（公辦養老機構19家，其中18家為農村敬老院及分院，社會辦養老機構5家），床位 7 848張，按照《安徽省人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》文件要求，到2020年全省每千名老年人擁有養老床位不少于45張的目標任務，桐城市已經達62張。各鎮敬老院集中供養失能、半失能特困人員等280余人，為全市70周歲以上低保老人購買居家養老服務補貼，并且為全市“五?！崩先速徺I了長期護理保險，完成了居家養老服務呼叫平臺建設及上崗人員業務培訓，2018年10月份正式運營服務。目前正在建設市養老服務指導中心、首批4個鎮（街道）養老服務中心、10個社區、53個村養老服務中心（站）3級養老服務中心工作。但筆者在走訪中了解到，目前入住這些公辦養老服務機構的主要是農村“五保”老人。如有1.5萬60歲以上老人的孔城鎮，該鎮敬老院目前入住的50位老人中，39人是“五?！崩先?，平均年齡78歲，11人是社會其他人員，這11人中8人是退休干部。1.4萬人口的山區黃甲鎮，60歲以上老人有2 787人，而該鎮敬老院集中供養的也只有13位“五?！崩先?。因為傳統的“養兒防老”的觀念影響，農村中很大一部分老年人不愿去養老院，怕自己或子女會被笑話[4]。筆者走訪中了解到，孔城鎮敬老院有些老人被子女送到敬老院后，又回家了。另外由于政府投資建設的養老機構大多入不敷出，僅能解決衣食問題，在醫療等問題上難以提供保障，特別是重癥“五?！崩先说淖≡鹤o理問題，如孔城鎮敬老院一年20多萬元的經費難以保證敬老院的正常運轉。而民營養老機構收費又太高，大多數農村老人無法承受。
1.4 養老從業人員專業化水平有待進一步提升
由于我國農村養老服務起步較晚且專業化運營不夠成熟，專業化照料服務隊伍尚未建立。目前桐城市農村養老機構服務人員待遇低，月工資在1 500～3 000元;工作強度大，特別是完全失能老人的護理;工作時間長（07：00—21：00），沒有節假日，參與農村養老服務護理人員基本上是45歲以上的農村婦女。這些農村養老服務護理人員沒有專業資質，總體素質普遍不高，有些甚至連任何培訓都沒有參加過，這就導致服務人員缺乏專業的日常生活護理知識，所提供的服務大多僅限于日常照料，服務質量不高，難以滿足老年人日益增長的物質和精神上的需求，提升農村養老服務隊伍專業化水平迫在眉睫。并且農村養老機構都沒有配備專業的心理疏導人員，養老從業人員一般缺乏精神撫慰方面的技巧，而農村能選擇養老服務的一般是子女不在身邊、高齡或生活不能自理的老人，他們更加需要心理的安慰和精神的慰藉，如果服務人員不具備專業技能就無法滿足老人在精神層面上的需求[5]。
2 發展多層次農村養老服務系的對策建議
基于桐城的農村老齡化調查，在實施鄉村振興戰略的大背景下，構建多層次農村養老服務體系需要從如下幾方面做起。
2.1 強化家庭養老的服務功能 要加大對“孝文化 ”的宣傳，要重視家庭的作用，強化家庭親情關系，尊老、敬老、愛老。首先，要大力宣傳農村中尊敬老人、孝順老人的人和事，批評指責虐待老人等侵犯老人合法權益的行為，在農村中營造良好的尊老敬老的輿論氛圍。其次，對全市農村老年人家庭養老實行適當的政策性傾斜，如減免困難家庭老人醫保費、適當減免老人的用水用電費用等;把家庭文明建設和家庭養老狀況作為考核地方各級領導干部政績的重要內容之一，在農村開展尊老敬老的評選活動等，這都對加強家庭養老服務功能有重要的促進作用。再次，發展農村經濟，進一步推進農村“三變”改革，盤活資源資產，把農村的各種資源優勢、生態優勢轉化為產業優勢、經濟優勢，推進農村一二三產業融合發展，引導發展農業特色產業、旅游休閑產業及現代服務業，增加農民經濟收入，切實增強家庭養老的經濟支持能力。
2.2 加大農村養老服務資金投入 農村養老服務事業的發展是個投入時間長，見效慢的長期過程，政府在加大財政支持力度的同時，應鼓勵社會組織、個人、慈善機構等共同來保障養老服務資金。首先，拓寬籌資渠道，建立多元化養老服務資金投入機制。政府在加大資金投入、提高財政資金使用效率的同時，加大政策扶持力度，鼓勵、扶持社會力量興辦養老機構，在土地、稅收、水電等方面給予優惠。其次，區分養老服務對象，建立農村養老服務補貼制度。在全面落實80周歲以上老年人高齡津貼制度基礎上，對納入最低生活保障、建檔立卡貧困對象范圍的老年人給予養老服務補貼。經評估確定為輕、中、重度的失能失智老年人，分檔提高補貼標準，用于護理支出[6]。通過這種有差別、分層次的農村養老補貼方式來平衡和保障農村老人的生活。再次，加快建立農村養老服務機構運營補貼制度。對已投入運營的社會辦養老機構，除購買其服務外，還應該視情況給予一定的床位補貼或對服務崗位實行政府補貼制等。激勵農村敬老院“公建民營”，降低農村敬老院后續管養財政運營成本。
2.3 大力發展居家養老自助互助服務 鼓勵農村自理老人居家養老，推行簽訂家庭贍養協議，督促子女履行贍養義務，夯實農村居家養老基礎。培育農村互助服務隊伍，以鄉鎮養老服務中心為依托，組織農村留守婦女、低齡健康老年人等群體為高齡、失能失智老年人以及無人照料的孤寡老人提供一些日常起居所需的服務。如上門為一些行動不便的老年人換洗衣物、購買生活必需品，帶他們到戶外做一些活動等。因地制宜，整合村、鎮設施設備、養老服務機構等資源，開展互助養老、老年人集中居住互助養老等農村居家養老互助模式。 2.4 加快農村養老服務機構建設 一是推進公辦養老機構改革。在新建、改擴建農村養老服務機構、增加農村養老服務機構的數量的同時，進一步擴大其規模，增加床位，完善其基礎設施建設。同時，引進社會力量開展公建民營。二是支持社會力量興辦養老機構。政府在加大財政支持力度的同時，應鼓勵社會組織、個人、慈善機構等共同來保障養老服務資金。除加大財政資金支持力度外，政府應該采取資助補貼、稅收減免等優惠政策鼓勵或者通過許可經營、合同承包等方式鼓勵社會力量參與養老服務業發展，實現供給主體的多樣化[7]。
2.5 加強農村專業養老服務隊伍建設 首先，政府應該加大對農村養老機構的資金投入，提高服務人員的工資水平，以此來吸引和留住服務人員。其次，通過院校的專業培養、在職教育、崗位培訓等多種方式，為服務人員普及基本護理常識以及應對突發事件的技能，提高服務人員的職業道德和業務素質。同時，對招聘的服務人員實行職業資格認證制度，確保招聘人員的專業性，保障服務人員的質量，逐步實現養老服務專業隊伍專業化、規范化。另外，還可以宣傳志愿服務理念，招募社會志愿者，倡導公民意識和奉獻精神，建立志愿者培訓和鼓勵機制[8]，更好地規范志愿者服務活動的制度化、常態化，從而為老人提供更全面、更好的養老服務。
參考文獻
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