轉移支付與地方財政結余

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　　摘要：分稅制強化了中央財政集權，為了平衡地方財政收支，中央對地方財政轉移支付不斷增長?；?994-2015年的分省財政結余資金的面板數據，檢驗了中央轉移支付對地方財政結余規模的影響。研究發現，中央轉移支付通過“項目制”的資金分配機制對地方政府財政結余資金規模的增長發揮了重要作用，中央轉移支付顯著提高了地方財政結余資金規模.人均中央凈轉移支付每提高1元將產生0.05～0.1元的財政結余資金。作為“項目制”的主要形式，中央專項轉移支付對財政結余資金的擴張效應更為顯著。
　　關鍵詞：地方財政結余;中央轉移支付;項目制
　　中圖分類號：F810.4
　　文獻標識碼：A
　　文章編號：1005-6378（2019）02-0100-08
　　DOI：10.3969 /j.issn.1005-6378.2019.02.015
　　根據財政部關于印發《中央部門結轉和結余資金管理辦法》的通知，財政結余資金包括以下類型：一是指在項目實施周期結束時，或項目目標完成以及項目提前終止時尚未列支的項目預算資金;二是指因項目實施計劃調整，不需要繼續支出的預算資金;三是預算批復后兩年內仍未用完的預算資金[1]。2008年以來，各級政府財政結余資金規模持續增長，受到了中央政府和全社會的廣泛關注。雖然在2013年以后，國務院、財政部屢次發文要求整頓、盤活財政結余資金，但是當前財政結余資金總量仍然巨大。根據劉曉嶸、肖月華等的研究結論，至2015年底，國庫庫存的財政余額達到2.72萬億，而財政專戶及過渡賬戶里存量資金據測也有1.35萬億。如果算上為數眾多的部門預算單位的結余資金，我國財政存量資金規模可能要超過4萬億[2]。此外，根據東吳證券研究所的一項研究，截至2018年7月，中國政府各類財政存款總額超過4.5萬億[3]。當前中國經濟發展進入新常態，減稅降費力度不斷加大，財政收入增速放緩，財政支出剛性難以扭轉。一方面，地方政府面臨著較大的財政收支壓力，各級政府部門要過緊日子;另一方面，又有大量財政資金結余難以得到有效使用，不利于預算執行進度和財政支出效率的提高。
　　當前，政府部門和國內部分學者嘗試解釋了財政結余的成因，如胡明東等[4]、孫開等[5]的觀點主要基于預算編制、執行等預算管理角度。西方學者對財政結余的決定因素進行了大量研究，Hou[6]、Hendrick[7]、Stcwart[8]等檢驗了轉移支付對財政結余的影響，然而這些研究大多基于財政風險的視角，把地方政府的轉移支付視作政府的一項來源不穩定的收入，認為對上級轉移支付依賴度較高的地方政府，為了應對財政風險、穩定未來的財政收支，傾向于多增加財政結余。
　　本文基于“項目制”視角解釋轉移支付與財政結余的關系，認為依托中央財政轉移支付的“項目制”是中國地方政府財政結余產生的重要原因;使用31個省市自治區1994-2015年的面板數據，基于固定效應模型和動態面板GMM模型，檢驗了中央轉移支付對地方財政結余的影響。本文研究發現，中央轉移支付顯著推動了地方財政結余資金規模的增長，與“項目制”直接掛鉤的專項轉移支付對財政結余規模的影響更為顯著。
　　一、轉移支付與地方財政結余：文獻回顧
　　（一）轉移支付與財政結余：“財政風險”視角
　　組織理論認為，結余資金是合理的，其目的在于應對組織未來面臨的潛在風險。Tsctsckos認為，對于私人或公共組織而言，當組織在提供服務和生產經營過程中遇到危機時，可以使用結余資源減少緊急事件帶來的沖擊，使組織保持穩定性，提高組織對環境變化和威脅的適應性[9]。美國聯邦政府和幾乎所有州政府都將部分財政結余資金納入預算穩定基金賬戶，該賬戶又稱為“雨天基金”（Rainy Day Funds），政府設立預算穩定資金就是為了應對收入下降和波動[10]，實現預算穩定的目的。
　　基于財政結余的預算穩定理論，西方學者對轉移支付與財政結余關系的討論，大多是基于財政風險的角度。轉移支付是地方政府的一項不穩定的收入來源。如果地方財政依賴于不受自身控制、來源不確定，或者波動較大的收入，政府應對收入減少或者支出責任加重等環境變化的能力就會變弱，因此面臨較大的財政風險。轉移支付來自上級政府補助，下級政府對其控制力較小，這就產生很大的不確定性。當經濟下滑導致中央財政困難時，中央政府往往減少對地方政府的轉移支付，如果地方財政結余儲備不足，地方財力就會遇到很大的沖擊。因此，地方政府為了應對轉移支付收入降低的風險而傾向于增加財政結余資金。Hcndrick的研究發現，地方政府對轉移支付依賴越重，增加財政結余資金的積極性越高[7]。Marlowc的研究也表明美國在2008 2009年金融危機期間，政府間轉移支付下降到2000年以來的最低點，州和地方政府為減少風險，大幅增加財政結余資金[11]。
　　（二）轉移支付與地方財政結余：“項目制”視角
　　解釋財政結余的財政風險視角可能并不適用于中國。對于中國地方政府而言，上級轉移支付，特別是中央轉移支付來源相對穩定。正如劉蓉等[12]、白彥鋒等[13]所指出的，地方政府面臨的財政風險更多來自不斷加劇的財政收支矛盾和地方債務問題等，后者使國家財政和經濟安全面臨著嚴峻的挑戰[14]。轉移支付對地方政府財政結余的影響可能通過其他渠道，而“項目制”則是轉移支付推高中國財政結余規模的重要途徑。
　　自分稅制后，中央政府加大對地方財政的轉移支付力度，轉移支付收入成為地方政府的重要財政來源?，F實中，轉移支付資金的分配大多采取“項目制”（program syStem）模式，通過“條條”層次體制白上而下地轉移。所謂項目制，主要是指財政資金的“專項化”和“競爭性”，其中最有代表性的就是中央對地方的專項轉移支付。專項轉移支付是中央補助給地方，并且明確約束了用途的轉移支付資金。對于這筆資金，大多數都需要地方政府通過項目競爭性申報，并且得到上級部門批準后才能獲取。在1994-2004年期間，專項轉移支付資金規模都高于一般性轉移支付，直到2005年一般性轉移支付規模才超過專項轉移支付[15]。但是，即使在一般性轉移支付中，能夠有效彌補地方財力不足、降低地區間財政收入差距的均衡性轉移支付的比重仍然較低[16]，正如周飛舟所指出的，相當大比例的一般性轉移支付也具有“準專項”特征[17]。周黎安認為，巨大的財政轉移支付被中央和地方政府分解、包裝為海量的各類專項項目，大多數專項轉移支付直接和項目掛鉤，以項目的形式向地方政府行政發包[18]。一般性轉移支付也是項目資金的重要來源，地方政府使用中央一般性轉移支付資金設立了各類的專項項目，建立類似于中央政府的項目制運作模式，激勵基層政府提供公共服務，這也被稱為行政逐級發包制?！绊椖恐啤北M管是一種效率比較高的政府動員機制，但是其運作模式也為地方財政結余的大量產生創造了條件。 　　首先，“項目制”運作中.轉移支付資金下達滯緩是財政結余產生的重要成因?！绊椖恐啤睕]有構造新的組織形式，仍然嵌入在傳統的政府科層制中。盡管“項目制”的動員能力強大，但它仍然必須借助政府間層級制和政府內部科層制才得以運行[19]?！绊椖恐啤边\作一般需要經過招投標、競標、評審、考核、中期檢查、驗收等一系列復雜程序，每個環節耗時不等，很容易導致資金撥付和下達的滯后和延誤，致使資金實際使用進度滯后[20]。大多數中央專項資金需要等到地方申請、爭取和批準下文后才能安排到地方，上級部門的審批程序往往趕不上項目實際情況的變化，項目批復資金下達后，項目實施時間所剩無幾，項目只能等待來年實施，或者項目已無實施必要，從而導致資金結余。有些資金，特別是基建投資的下達時間更晚，通常要到年中才陸續安排下達到地方，有的項目資金甚至拖后到年底下達。地方部門在年初編制部門預算時，多數上級專項轉移支付資金沒有被納入預算，而是等到轉移支付資金到位后才不斷調整、追加預算，難免使部分項目難以按原計劃執行[21]。審計署在2010年以來的審計報告中，幾乎每年都會提及轉移支付資金下達不及時問題（表1）。汪德華等的研究也發現，“項目制”導致預算支出進度緩滯，地方政府部門普遍存在年末突擊花錢現象，預算執行進度上的時間不平衡是財政存量資金大量累積的重要原因之一[22]。
　　其次，“項目制”的“專項化”特征意味著項目資金被限定了支出用途，或者與法定支出掛鉤，必須專款專用，這也是項目資金結余的誘因之一。陳家建[23]、吳進進[24]認為，項目資金是部門利益與政績的支撐，具有很強的部門化特征，難以跨部門統籌安排。即使很多情況下資金使用與部門需求脫節、或者情況發生變化，資金無法按原用途使用也難以上收國庫或者跨部門分配，從而形成部門財政資金結余?！秶鴦赵宏P于2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》指出，預算中專項用途的收入較多，法定掛鉤事項預算支出剛性增長，使得很多項目資金無法按計劃支出，是當前財政存量資金規模膨脹的制度性原因。汪德華[25]也認為，年末超額預算資金往往無法正常安排用完，年底大量資金結余結轉在國庫、財政專戶或者部門賬戶上。
　　基于上述分析，本文認為，中央對地方轉移支付的“項目制”運作，對方財政結余的積累產生了顯著的正向影響。在轉移支付體系中，專項轉移支付是地方項目資金的主要來源。因此，其“項目制”特征更為突出，相比總的中央轉移支付，對地方財政結余的影響更大。我們將在下文構建計量模型，實證檢驗轉移支付對地方財政結余的影響。
　　二、變量與數據分析
　　本文使用上年人均財政結余作為因變量，將中央財政轉移支付減去地方上解中央收入，得出中央對地方凈轉移支付支出。借鑒鄭世林等[26]的研究，我們把人均總轉移支付和人均專項轉移支付視為“項目制”的代理變量，作為本文的白變量（表2）。
　　根據財政結余的既有研究，本文的主要控制變量包括經濟因素、財政因素和人口結構因素。首先，經濟因素包括經濟發展水平、經濟增速。其次，財政變量包括政府規模、財政壓力和財政收支增長率。政府規模用一般預算收入占GDP比重來測量。Hendriek[7]的研究發現，規模更大的政府比小政府的財政結余更多。財政壓力代表的是財政收支差距，當政府面臨較大的財政收不抵支壓力時，就傾向于加大支出進度，財政結余規?？赡茌^小。財政結余也與財政收入增長率有著密切的關系，財政收入大幅增長，政府就有更可能產生結余，相反地，當支出增長迅速時，支出壓力使得財政結余降低。最后，人口結構變量包括老年人口（65歲以上）和未成年人口（18歲以下）比重，這兩類人口與基本公共服務供給有著十分顯著的正相關關系，Wang和Hou的研究發現兩類人口比重對財政結余產生了消極影響27]。
　　本文構建了一個包括31個省市自治區1994-2015年的面板數據集，基于OLS固定效應模型和系統動態面板SYS-GMM模型，定量檢驗了“項目制”對各省財政結余的影響（表3），本文的計量統計模型形式如下：
　　yit=β1+β2Taxt+β3xit+aj+δt+εit
　?。?）
　　模型（1）中，因變量y表示人均財政結余，Tra是白變量，表示人均中央凈轉移支付和人均專項轉移支付，xit是一系列控制變量，ai和δt分別表示省份和時間固定效應，εit是隨機誤差項。
　　三、研究發現
　?。ㄒ唬┗净貧w結果
　　本文首先報告了中央轉移支付與財政結余資金的關系，如表4所示。我們報告了3個固定效應模型和3個系統動態面板模型，模型逐步控制了各個經濟、社會和財政變量。固定效應模型和系統動態面板模型都表明，中央凈轉移支付與財政結余資金有著顯著的正相關關系，控制了經濟因素、社會因素和其他財政變量的條件下，固定效應模型顯示，人均中央凈轉移支付每提高1元，就產生了0.1元左有的財政結余資金;動態面板模型也表明，1元的人均中央凈轉移支付產生了0.05～0.06元的財政結余資金。在模型中我們還發現，經濟發展水平推動了財政結余規模的增長，而經濟增速則似乎有助于降低財政結余水平，政府支出增長率也與財政結余顯著正相關。這兩個因素的影響表明，經濟發展越快，政府支出力度越小，越有助于控制財政結余規模。
　　如前文所述，基于“項目制”運作的中央轉移支付資金是導致財政結余產生的基本條件?！绊椖恐啤笔菍ｍ椶D移支付資金在地方運作的最主要形式，在轉移支付體系中，專項轉移支付是地方項目資金的主要來源。本文進一步檢驗專項轉移支付對財政結余的影響，從而更明確地驗證“項目制”與結余資金的關系。如表5所示，我們同樣構建了固定效應和動態面板模型，這些模型的檢驗結果表明，專項轉移支付與財政轉移支付有著顯著的正相關關系。而且，系數結果還表明，專項轉移支付對財政結余的影響更強，其系數遠高于總轉移支付。
　　西方財政結余研究視角都把轉移支付看做地方政府的一項不穩定收入來源，地方政府為了應對轉移支付來源不穩定而增加財政結余資金，這一視角與本文基于“項目制”的研究邏輯不同。為了排除轉移支付對財政結余的擴張效應源于地方政府對轉移支付收入風險的考慮，我們在模型中引入財政支付依賴度這一變量，驗證轉移支付依賴度對財政結余的影響。地方財政如果對轉移支付依賴度越大，財政風險可能越高。如果財政轉移支付依賴度對財政結余同樣有著顯著的正向影響，那么財政風險的解釋視角也可能適應于中國。 　　然而，表6的統計分析結果發現，與測量轉移支付規模的人均轉移支付收入不同，地方財政對中央轉移支付依賴度與人均財政結余呈現負相關關系，在模型（1）和模型（4）中這一關系在統計上顯著。這一結論也就表明，盡管自分稅制以來，地方財政對中央轉移支付依賴度不斷提高，但是其依賴度并沒有促使地方政府出于防范財政收入風險而增加財政結余，反而地方政府還可能把中央轉移支付當做穩定的收入來源，降低了財政結余積累的動力，這一現象可能源于轉移支付的預算軟約束效應和財政公地問題[28]。
　　四、結論與政策建議
　　財政結余資金已經引起了中央政府越來越大的重視，近年來，財政部多次下文規范和盤活財政存量資金，要求加快財政資金使用進度，提高財政支出效率。本文基于“項目制”視角，分析轉移支付對地方政府財政結余規模的影響?；诠潭ㄐＰ秃蛣討B面板模型，本文發現轉移支付，特別是專項轉移支付顯著提高了地方財政結余資金的規模。在控制其他經濟社會變量的條件下，人均中央凈轉移支付每提高1元，將產生0.05～0.1元的財政結余資金，專項轉移支付對財政結余資金規模的刺激效應更強。本文還排除了財政風險視角對財政結余的解釋。本文的研究表明，“項目制”在推動地方財政結余增長發揮了重要影響。
　　基于本文的研究結論，治理財政結余資金應主要從轉移支付制度改革人手，同時加強財政結余管理制度建設。首先，按照《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》的改革方向，清理整合專項轉移支付及各類專項資金，將部分屬于地方事權的專項項目劃入對地方一般性轉移支付。建立專項轉移支付的定期評估和退出機制，壓縮專項轉移支付規模，淡化財政資金的專項化特征，提高財政資金支出靈活度。其次，加快轉移支付下達進度，提高資金預算執行進度。最后，借鑒國際經驗，將財政結余納入預算管理，加快推動地方政府建立財政結余補充預算穩定調節基金制度，并對預算穩定調節基金的收支規則、審批程序、監管等程序進行規范。
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