美國區塊鏈監管機制及啟示
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【摘要】美國聯邦層面對于區塊鏈的監管機制和政策，主要是由若干機構之間協作，在各自職責范圍內打擊違法違規行為，彌補各種監管漏洞，防止商業機構或個人通過監管套利。美國政府部門出臺或執行的監管政策有實用主義傾向。在對區塊鏈這種新興領域尚未達成高度共識之前，監管機構不會下達“一刀切”式的極端政策。美國的監管機制說明，《證券法》包容性概念有助于監管;證券監管機構是區塊鏈領域適宜的主導性監管機構;在實用主義思路下，中國可以適當引入監管沙盒機制。
【關鍵詞】美國;區塊鏈;監管政策;實用主義;監管沙盒
一、引言
區塊鏈是近十年來互聯網與信息技術領域出現的偉大創新，推動信息互聯網向價值互聯網的轉型，可能在諸多產業領域影響甚至挑戰現行模式和制度。區塊鏈技術在快速發展的同時，也帶來諸多風險。和互聯網革命不同，比特幣——區塊鏈技術產生伊始，并非完全技術中立或價值中立，其自帶一定的金融風險。發展至今，區塊鏈尤其在虛擬貨幣、虛擬貨幣交易所和ICO（ Initial CoinOffering）以及各種變相的ICO領域，風險巨大。因此，這個行業受到諸多國家金融監管機構重視。
美國是世界區塊鏈產業創新的“領頭羊”，是區塊鏈和加密虛擬貨幣的主要參與國，也是ICO最重要的發行地和目標市場。據Cryptowatch報告，2018年上半年，美國是虛擬貨幣交易額最大的國家，交易額高達838億美元。美國相關監管部門一直密切注視區塊鏈、ICO與虛擬貨幣的動向，近年來頻頻出手，逐步強化對其監管的職責，并類比證券市場，強化對虛擬貨幣在運營牌照、證券發行注冊和稅收等一系列層面的監管。加之美國的監管政策對全球有巨大影響力，因此，其任何監管政策動向，均值得從業者研究和關注。本文結合美國區塊鏈最新發展動態，全面梳理與分析其聯邦層面的監管政策，并作相應思考與評估，以期為中國政府未來將區塊鏈納入長效監管機制提供些許啟示。
二、聯邦的監管與立法機制
與中國、韓國或日本等國家的中央金融監管體制不同，美國監管立法上分為州立法與聯邦立法，州立法獨立于聯邦政府的立法，所以，在美國經營虛擬貨幣業務和ICO，要分別滿足聯邦層面以及美國各州層面的法律監管要求。其中，聯邦層面的法律監管具有全局性和根本性，尤其值得重視。
就聯邦層面對區塊鏈領域的監管而言，主要監管機構包括美國證券交易委員會（Securihes and Exchange Commission，SEC）、 商品期貨交易委員會（Commodity Futures TradingCommission，cFrc）、美國國內稅務局（InternalRevenue Service，IRS）和金融犯罪執法網絡司（Financial Crimes Enforcement Network，FinCEN）等。其中，SEC負責美國證券監督和管理工作，是美國證券行業最高監管機構，具有準立法權、準司法權和獨立執法權。CFTC主要職責和作用是負責監管美國商品期貨、期權、金融期貨、期權市場，保護市場參與者和公眾不受與商品和金融期貨、期權有關的詐騙、市場操縱和不正當經營等活動的侵害，保障期貨和期權市場的開放性、競爭性和財務上的可靠性。
SEC和CFTC聯合起來的監管職能類似中國證監會，其對虛擬貨幣的態度代表美國的整體立場。作為聯邦政府對金融市場的監管機構，SEC與CFTC肩負為投資者和市場參與者營造監管環境的責任，以促進創新、市場誠信和消費者信心。為此，SEC在虛擬貨幣、ICO和相關資產監管方面采取一系列措施，比如，要求虛擬貨幣交易平臺登記注冊。SEC認為部分項目方發行的Token（身份驗證的令牌）屬于證券法的監管范圍但沒有注冊，因而叫停多起ICO。
2018年，SEC和CFTC合作，逐步加強對區塊鏈領域監管。2018年1月，SEC和CFTC發布《關于對虛擬貨幣采取措施的聯合聲明》，打擊虛擬貨幣領域的違法行為。聯合聲明提到，不論是以虛擬貨幣、代幣還是其他名義開展的違法違規行為，SEC和CFTC都要進行穿透分析，判定其業務實質并依法采取監管措施。此外，兩家監管機構多次向投資者發布警示公告，提示市場操縱行為和欺詐風險。同月，CFTC對三家虛擬貨幣交易平臺提起訴訟，稱其欺騙客戶并違反了大宗商品交易規則。2018年2月，CFTC在虛擬貨幣及區塊鏈監管討論會議上宣布成立虛擬貨幣委員會和區塊鏈委員會，前者重點關注虛擬貨幣行業，后者則加強區塊鏈技術在金融領域的應用。
IRS主要是從稅收政策方面將虛擬貨幣納入監管規范。IRS在2014年發布有關使用虛擬貨幣交易的稅收指南（即2014-21號文件），指出在“一般情況下，出售或交換可兌換虛擬貨幣，或使用可兌換的虛擬貨幣支付現實生活中的商品或勞務，都將帶來稅收責任?！倍愂罩改蠈⑻摂M貨幣定義為一種廣義的“財產”，通常適用于財產的稅收條款也適用于虛擬貨幣交易，納稅人需每年自行申報繳稅。
美國知名虛擬貨幣交易平臺Coinbase的首席執行官布萊恩·阿姆斯特朗曾于2017年1月15日透露，IRS向該公司發送一份傳票，要求其在三年時間內公布所有美國用戶的賬戶信息，以滿足其征稅目的。阿姆斯特朗認為IRS的傳票要求過于廣泛，且“錯誤地暗示了”所有比特幣用戶都在以投資數字貨幣的方式逃避稅收。幾個月后，經過Coinbase的抗爭努力，97%的平臺用戶信息免于被公開。
IRS于2018年2月成立調查小組，負責審查虛擬貨幣交易所的逃稅行為，并與國際刑事組織一起調查無執照的交易所。2018年3月，IRS再次發文重申2014年的文件精神，提醒納稅人從虛擬貨幣交易中獲得的收入必須在所得稅申報表上進行申報，并提出不申報的后果——未申報虛擬貨幣收入的納稅人可能會受到審計或需要支付“罰款與滯納金”，不正確申報虛擬貨幣交易收入將面臨刑事指控。
美國財政部下屬的金融犯罪執法網絡司（ FinCEN）則主要通過適用《銀行保密法》（ Bank Secrecy Act）監管虛擬貨幣交易，即將虛擬貨幣經營者視為資金服務業務中的資金傳遞商（ money transmitter）進行監管，其目的為，反洗錢、防止非法交易、防止資助恐怖主義活動的發生。早在2013年3月18日，FinCEN發布了一份指南，對《銀行保密法》在創造、獲取、分銷、交換、接受或轉移虛擬貨幣的主體和行為的適用問題予以明確。2015年5月，FinCEN宣布對資金傳遞商實行首輪《銀行保密法》審計。 美國50個聯邦州執行著各自的規則，對于監管區塊鏈的相關風險各具不同態度和政策。有些州的相關立法走在聯邦政府前面，比如紐約州、加利福尼亞州和北卡羅萊納州等均已相繼制定針對虛擬貨幣商業行為監管的專門法規。
三、聯邦層面的監管態度和規則
自2017年以來，美國監管部門對待虛擬貨幣和ICO領域的監管逐漸加強，特別是SEC頻頻出手，將證券類代幣納入監管范疇。同時監管部門注重發布投資人風險警示信息，并重點打擊欺詐類型的非法虛擬貨幣。
2018年4月26日，在美國眾議院舉行的“審查加密貨幣和ICO市場”聽證會上，SEC和眾議院金融服務委員會的成員就ICO監管進行討論。雖然SEC公司財務部主管William Hinman表示，虛擬貨幣和ICO領域“繼續發展”不可忽視，“我們應該尋求均衡方法，保護新型融資方式，同時確保對投資者給予保護?！钡娮h員大都對ICO采取敵視態度，甚至認為其影響了現存IPO數量。2018年6月，美國國會通過SEC的決議，成立美國虛擬貨幣交易委員會（ ASEC），旨在扼殺空氣幣、騙子幣和無用幣等非法虛擬貨幣，計劃2018年扼殺市面上99%的虛擬貨幣。ASEC逐步約談Gdax、Poloneix、Kraken、Genmu等交易平臺和虛擬貨幣發行商，使虛擬貨幣遭遇暴跌。
四、對投資者的風險教育和警示
美國聯邦機構在監管過程中，一項很重要的工作就是加強投資者風險教育和警示，減少欺詐行為得逞的可能。SEC承認ICO背后的技術手段可能給金融交易市場的融資提供有效手段，同時，認為ICO缺少監管，存在很高的欺詐和操縱市場的風險，因此在其官網為投資者提供3R信息，包括風險（ Risks）、獎勵（Rewards）和責任（ Responsibilities）。
2013年7月，SEC向投資者發出《使用虛擬貨幣的龐氏騙局》警示，該警示主要源于當時SEC控訴Shavers案件。Shavers在比特幣論壇上發起一項比特幣的套利活動，向投資者承諾每周高達7%的利息回報。經過SEC調查，返還給投資者的利息來自于新投資者支付的比特幣，Shavers使用了投資者的資金用于個人日常消費和賭博，SEC認為Shavers違反了1933年證券法第5（a），5（c）和17（a）條，1934年證券交易法第lO（b）條和交易法第10（b-5）條。
2014年5月，SEC在其子網站www.investor.gov向投資者發布比特幣和其他虛擬貨幣相關投資風險警示。它向投資者介紹什么是比特幣，并提醒比特幣投資者應考慮欺詐風險，特別是在面對具有高投資回報承諾、不請自來的推銷、未經授權的賣家、沒有凈值或收入要求、超高回報率和立即買人的監管特征是若干機構之間協作監管。各機構間主要根據自身的職責安排和分配監管工作。如前文所述，美國SEC在該領域擁有全面且重要的管轄權，比如直接叫停某些ICO，甚至對其發出指控，批準是否通過比特幣ETF基金等;CFTC擁有監管現貨市場欺詐和市場操縱的能力，手握監管衍生品的權力;FinCEN有檢查所有交易所執行KYC/AML的權力。各機構互相協作，盡可能彌補各種監管漏洞，防止商業機構或個人通過監管套利。當然，各機構從各自角度出發，對虛擬貨幣的判斷各有千秋。比如SEC視某些虛擬貨幣為證券;從征稅角度，IRS視虛擬貨幣為財產;CFTC視虛擬貨幣為商品。
美國政府在出臺或執行監管政策時比較慎重。在對諸如虛擬貨幣這種新興領域尚未達成高度共識之前，監管機構不會下達“一刀切”式的政策。比如，美國ICO融資總量位居世界首位，在缺乏全面監管規范之前，美國與曾經的中國一樣，曾在該領域出現許多欺詐事件。不過，盡管SEC叫停了多起涉嫌詐騙的ICO項目，但是很少直接起訴這些項目發起人，結局往往是這些ICO項目發起人把募集到的虛擬貨幣退還投資者了事。SEC對于ICO并未“一刀切”式地直接下達禁令，主要是根據ICO項目的具體事實和情況，判斷ICO項目方出售的代幣是否為證券。如果是證券，則認為應受到聯邦證券法約束。
國會聽證會傳達的精神與前述監管機構的慎重態度一脈相承。遲至今日，美國立法機構并未針對區塊鏈領域出臺相關法律。但是，國會一直密切跟蹤該領域最新進展，為制定詳細法律，實施有效監管，控制區塊鏈領域的風險和鼓勵區塊鏈行業發展做準備。
在與虛擬貨幣相關的稅收政策方面，美國政府積極跟進。IRS提出美國公民不申報虛擬貨幣相關稅收的后果，一方面避免了個人或機構借虛擬貨幣逃稅，另一方面代表了政府正式承認虛擬貨幣的財產法律地位，在未來的司法方面起到了一定的指引作用。
（二）美國監管機制給中國的啟示和思考
美國經驗對中國有借鑒意義。當前，中國監管機構事實上面臨著兩難困境。一方面，受監管機構對虛擬貨幣持負面態度的影響，中國稅法及稅務機構無法及時跟進，針對虛擬貨幣制定詳細的征稅規則，立法者亦未曾考慮如何將之納入既有稅法體系，這就存在通過支付虛擬貨幣，導致部分稅收流失的現象，以及在現行法律體系下此種合法避稅成為可能的情形。另一方面，如果監管機構正面承認虛擬貨幣的財產法律地位，賦予其積極看法（比如可用于抵押或保險等），則可將其納入稅法規范范圍，避免稅收流失。中國作為人口與經濟體量大國，在虛擬貨幣和區塊鏈領域的影響力舉足輕重，金融監管部門任何對虛擬貨幣的表態，均可能引來軒然大波，甚至引發民眾炒幣、賣幣狂潮。幣價暴漲暴跌則反過來可能沖擊金融穩定甚至社會穩定。此或是中國政府對該領域監管慎之又慎的重要原因。
此外，區塊鏈技術與其他金融科技行業有所差異，尤其是去中心化特色，使得監管者單純直接叫停某些業務，在短期內或可防范相關風險，長期效果則有待商榷。對類似問題，有研究者認為，那種全盤禁止的監管方式能控制虛擬貨幣的風險，但卻抑制了金融創新，不符合金融發展的趨勢，只是當前階段的權宜之計。參考美國監管經驗，從長遠來看，中國仍應支持區塊鏈技術的發展，同時規范虛擬貨幣交易，構建完善的監管框架。具體監管途徑包括：加強業務準入管理;加強業務執法檢查力度;加強對業務的分級管理;加強對經營主體的指導。區塊鏈領域諸多相關行業往往無特定的法律主體（特別是公鏈），大量參與者在全球范內任何時間、任何地址自由進入或者退出。這在比特幣的發行機制，以及一些區塊鏈領域的社區自我維護機制方面特別典型。由此導致一紙禁令在貫徹落實過程中很難達到預期效果和目標。綜合美國經驗，我們認為中國監管政策尚有再思考的余地。 對ICO代幣的發行，美國監管機構主要重點針對有證券性質的代幣。在這方面，美國《證券法》也發揮了重要作用。不過，與美國《證券法》及豪威測試對“證券”定義和解釋擴展不同，中國《證券法》對證券定義比較狹隘，嚴格依據現有中國《證券法》，ICO發行的代幣很難說屬于證券。對于跨境虛擬貨幣交易平臺和某些ICO代幣實際控制人從事的價格操縱行為如何懲治？目前在中國尚缺少法律依據。對此類問題，當前中國在法律與監管機制上亦存在空白，亟需建立長效監管機制。
中國針對區塊鏈相關金融風險的監管，近年來一直由中國人民銀行主導?？v觀全球，我們發現包括美國在內的大部分國家與地區對此均重點由證券監管機構主導，發布各種行政指令或風險提示，起訴違法交易所，叫停違法的ICO行為等。從監管方面的國際慣例和效果來看，中國當前由中國人民銀行主導監管與法規制定，是否適合很值得思考。虛擬貨幣交易平臺業務本質與上海證券交易所或深圳證券交易所類似，雖然多數國家認為主流虛擬貨幣（如比特幣）不具有證券性質，但其在交易平臺的交易模式卻與證券交易（連續競價）大致相同。在ICO發行中，許多代幣具有證券性質。這些代幣上線交易后，存在的內幕交易和市場操縱行為亦類同于股票市場。中國人民銀行的職責主要是制定宏觀貨幣政策并監管其實施，把具有類證券性質的業務監管移交給證券監管機構，或許更為適宜。
另外，美國一直有著深厚的實用主義和經驗主義精神。這種背景下，監管者對區塊鏈不會輕易出臺絕對禁止或全面鼓勵的兩極分化政策，而是在觀望、理解和監管中，一步步評估其風險，在探索中全面考察區塊鏈的技術前景與風險所在，把握監管的節奏。當前國際上流行的監管沙盒機制雖非原創于美國，但其與實用主義和經驗主義精神卻有一脈相承之處。英國政府為持續鞏固其作為歐洲金融科技領航者的地位，保證合理的監管制度，在2015年3月率先提出“監管沙盒”概念。監管沙盒機制注重在接近真實的市場環境中，測試和探索新型技術的潛在風險與消費者權益保護。如研究者所述，監管沙盒與中國的“試點”機制有異曲同工之處，亦與我們近年來提出的對互聯網金融實施“軟法治理”的精神契合。對任何新興行業而言，監管和法律法規的完善是長期、具體的工作，要避免陷入“一管就死，不管就亂”的傳統困境，就需要創新監管思維和監管機制。因此，中國應適當參照實用主義和經驗主義精神，引入監管沙盒機制。監管沙盒有助于監管者在創新中發揮建設性作用，通過對監管措施的主動調整，促進市場創新的主動實現，將被動響應、等待風險事件驅動的監管理念轉變為主動引導的理念。
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