論我國單用途商業預付卡的現狀、問題及應對

來源:用戶上傳      作者:

　　摘要：單用途商業預付卡作為兼具融資功能和營銷功能的金融工具，自誕生之日起就受到廣大經營者和消費者的熱捧，發展迅速。在行業快速增長的背后，卻頻現種種亂象。2018年上海市人大出臺的《上海市單用途預付消費卡管理規定》，作為地方性的立法嘗試規彌補了許多以往行政法規存在的不足之處，但仍需在擴大賠償主體范圍，完善消費者權益保護等方面做進一步完善。擴大賠償主體范圍、保障消費者的受償權利；最大程度發揮行業協會的自律管理機制；落實相關單位廣告宣傳職責，樹立消費者理性消費意識。
　　關鍵詞：商業預付卡；消費者權益保護；資金存管
　　中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：A
　　文章編號：1005-913X（2019）04-0061-03
　　一、問題的提出
　　關于單用途商業預付卡的法律性質，我國現有立法并不十分明確，而學界的觀點也非統一。目前，關于商業預付卡的法律性質主要存在證券說、合同說、代幣工具說、類銀行借記說等觀點。但無論商業預付卡的法律性質究竟為何，不可否認的是其所具備的貨幣資金融通的金融功能。發卡企業通過向不特定的消費者發行單用途商業預付卡，在短時間內聚攏了大量的資金，而消費者也通過預付資金在未來的時間內獲得價格或其他方面的優惠。此外，由于發卡企業并沒有實際提供相應的商品或服務，根據會計和稅收的相關法律規定，發行單用途商業預付卡所獲取的資金即時不確認收入，也無需繳納相應的稅款?？紤]到我國中小企業“融資難”的現實問題和相較于向銀行等金融機構進行融資的成本，對于這些以零售業和居民生活服務為主的中小企業以及廣大的個體工商戶，發行單用途商業預付卡很有可能是他們獲取外部資金的唯一途徑。并且，商業預付卡不同于資本市場上的金融工具，在吸收顧客的資金的同時，又能進行產品促銷和綁定消費者群體，兼具了營銷功能。根據有關機構發布的市場調查報告，雖然目前我國單用途商業預付卡的銷售規模有下滑的趨勢，但2016年全年的實際銷售規模已經達到了6434億元。但是，伴隨著單用途商業預付卡領域的蓬勃發展，隨之而來的是監管缺失造成的包括商家“卷錢跑路”、提供的服務與購卡時所承諾的內容不一致等亂象。
　　為加強對單用途商業預付卡領域的管理，2012年商務部出臺了《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》（以下簡稱“《辦法》”），以行政法規的形式對發卡企業的備案、發行和資金管理等行為進行規范。然而，該領域的亂象并未隨著這一行政法規的出臺而終結。據統計，2014年至2016年，涉及單用途商業預付卡糾紛的案件總體呈現上升的趨勢，2016年以后案件雖然有所回落，但數量基本持平。根據上海市工商12 315平臺的統計，2015年以來，上海市工商、市場監管部門共處理預付卡消費投訴達14 632件，其中2015年為3 996件、2016年為7 635件、2017年為9 067件。自2018年1月1日至4月9日，收到預付卡消費投訴電話10 940件，與2017年同期相比增幅達120.65%。從實踐的結果來看，《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》的效果并不理想。
　　在這樣的背景下，2018年7月上海市人大出臺了《上海市單用途預付消費卡管理規定》（以下簡稱《管理規定》），這是首次地方立法機關跳出原有中央層面行政法規的框架限制，結合上海市在相關領域多年的執法經驗作出的立法嘗試?！豆芾硪幎ā废Ｍㄟ^構建信息對接制度、風險警示制度和信用治理制度等三大核心制度，以“社會共治”的模式來治理該領域的亂象。作為一項尚未正式施行的法律制度，雖然《管理規定》的實效性尚待考察，但外界對其具有很高的期望。作為地方立法試點，《管理規定》在上海市單用途商業預付卡領域的成效，將直接影響到其他地方乃至于中央對單用途商業預付卡的法律規制。
　　二、單用途預付卡存在的問題和應對
　　（一）監管體系不完善，存在監管真空和監管套利
　　2012年出臺的《辦法》第5條規定由商務部門作為單用途商業預付卡的主管機構。從對口業務上來說，商務部門作為主管信用的行政機關，監管和管理關于商業預付卡的發行、備案等事宜本是順理成章的事情。但從實際的執法來看，大量的商業預付卡的糾紛仍要依靠稅務、工商等相關部門配合執法。而對于商務部門來說，監督和管理商業預付卡并非該部門的主要職責，缺乏相應的執法手段。這一點從大量的糾紛投訴涌入工商的受理平臺也可以看出。由于在實際執法過程中的監管主體不明確以及各部門之間的權責交叉，造成監管套利。據報道，上海市曾在對商業預付卡進行某專項治理活動中，排摸出109家涉嫌嚴重違規的重點發卡主體。但由于多方面的原因，市工商和相關監管部門未能按預期開展行政執法。此外，《辦法》所規范的發卡主體僅限于公司法人，大量的合伙企業和個體工商戶沒有納入到監管的范圍中，造成了監管真空。根據《辦法》進行備案登記，處于商務部門有效監管之下的企業大多是那些實力雄厚，糾紛較少的優質企業。而大量活躍于洗浴、洗車、美容美發等行業的個體工商戶，正是預付卡消費問題叢生的“重災區”。據商務部門介紹，截止2016年年底，截至7月底，上海全市有美容美發和沐?。ê阍。┫嚓P市場主體17375家。上述市場主體中，個體工商戶有13 587家，占比78%，所有市場主體中，發卡比例約42.3%。
　　在這樣的背景下，2018年上海市出臺的《管理規定》對商業預付卡的監管體系做出了改進和創新。上海市的《管理規定》一定程度上沿用了《辦法》的規定，將商務部門作為商業預付卡的主管單位，負責《管理規定》的組織實施。但是在具體執法方面，由文化、體育、交通和旅游等部門負責各自主管行業和領域的商業預付卡管理工作。（《上海市單用途預付消費卡管理規定》第5條，商務部門負責組織實施本規定。商務、文化、體育、交通、旅游、教育等部門（以下統稱單用途卡行業主管部門）按照上海市人民政府確定的職責分工，負責各自主管行業、領域內單用途卡經營活動的監督管理工作。）由行業的主管單位負責該行業的具體執法，比原先由商務部門負責所有行業商業預付卡的管理和執法工作，能夠更好地履行監管的職責。因為這些業務對口的行政機關的主要業務活動就是管理對口行業，比起商務部門更加了解行業的生態和具體情況。 　　從監管對象的角度，《管理規定》以經營者的概念替代了原《辦法》所規定的企業法人的概念，擴大了商業預付卡管理的適用對象，將原先處于監管真空中的合伙企業和個體工商戶也納入到了監管范圍中。值得一提的是，上海市針對個體工商戶發行商業預付卡的行為本采取的是直接禁止的態度，但是考慮到商業預付卡發行的實際情況，以疏導和加強監管的方式替代了禁止的方式，體現了“堵不如疏”的治理智慧。
　?。ǘ﹤浒笝C制形同虛設，大量商家未遵循備案程序
　　2012年商務部的《辦法》第7條規定，發行單用途商業預付卡的主體應當向當地主管商務部門進行備案。備案機制的目的是為了便于監管機構對發卡主體進行監管，并可以從某種程度上通過名單公示的方式加強發卡主體的公信力。然而從執法實踐來看，這一規定并沒有得到很好地施行。以上海市為例，根據上海市單用途商業預付卡協會的統計，上海市全市發卡主體總數近十萬家，而2018年的備案發卡企業只有372家，備案比例不足1%。
　　2018年上海市的《管理規定》以經營者聯網的業務信息處理系統替代了單一的經營者信息備案機制。在業務信息處理系統的規制下，單用途卡發行管理、預收資金清結算、交易記錄保存、消費者信息查詢等功能實時聯網，并能與協同監管服務平臺信息對接，比起傳統的發卡主體的信息備案，消費者能更快捷、更全面地了解發卡主體的具體情況?？紤]到作為發卡主體的個體工商戶的數量和實際經營能力，本次《管理規定》并沒有將個體工商戶納入到業務信息處理系統中，而是采取了另行規定的方式。對于這些以往處于執法薄弱環節、糾紛事件易發的發卡主體應當如何進行監管，還有待進一步的考察。
　?。ㄈ╊A付資金與風險防范機制不健全，商家“卷錢跑路”事件頻發
　　2012年商務部出臺的《辦法》規定集團企業發行商業預付卡須進行資金存管，對于其他的發卡主體并未明確要如何進行預付資金的管理。即使是在現有法規的框架下，對發行商業預付卡所獲取的預收資金監管也存在監管不嚴的情形。僅以金錢豹“跑路事件”為例，該企業在2017年7月正式關閉之前早已顯露出了諸多征兆，例如早在一年前該企業的信息申報就已不正常，并且停止對預收資金進行續保。但這絲毫沒有減輕其在2017年突然停止營業對廣大消費者的影響，截止停止營業前該企業的預付卡尚有1000萬的預付資金沒有消費，造成了將其惡劣的社會影響。
　　對于常見的經營者突然關門停業導致消費者權益受損的情況，主要原因在于消費者對經營者的經營狀況等信息的獲取渠道有限，一般消費者顯然不會關注企業信息的異常，只能通過商家裝修、服務質量等表面現象判斷經營者的經營情況，而長期未光顧的消費者，即面臨商家突然倒閉維權無門的情況。以金錢豹為例，在2013年央視曝光“假魚翅”事件以及中央反腐高壓下，其早已出現各種債務問題，但消費者并沒有收到任何通知，甚至有門店在停業之后，在第三方平臺依然掛著招牌。針對該種現象，《管理規定》建立了全市統一的單用途卡協同監管服務平臺，經營者業務信息與平臺實現對接后，消費者可以迅速查找到相關經營信息，給予弱勢地位的消費者更多的保護。（《上海市單用途預付消費卡管理規定》 第9條規定，本市建設統一的單用途卡協同監管服務平臺（以下簡稱協同監管服務平臺），歸集經營者單用途卡發行、兌付、預收資金等信息，但不歸集消費者個人信息。協同監管服務平臺與本市事中事后綜合監管平臺、公共信用信息服務平臺、相關投訴舉報平臺等信息系統實現互聯互通。）
　　針對商業預付卡資金管理存在的問題，許多學者建議要對預收資金進行銀行專項賬戶托管方式進行監管。但如果只是簡單地要求所有的發卡主體將預收資金存放至第三方的專項賬戶，無疑是忽視了商業預付卡的融資屬性，即發卡主體運用預收資金的領域可能不只是用以生產未來需要兌付的商品或服務，也包括了企業的運營維持費用或其他與業務有關的費用，而將資金托管在專項賬戶勢必會造成諸多的不便。正是出于這樣的考量，《管理規定》采取了一個折中的監管方式，即劃定了一個風險警示線，當企業的預收資金余額超過了風險警示線時就應當進行專項賬戶托管。（《上海市單用途預付消費卡管理規定》第15條規定，本市建立單用途卡預收資金余額風險警示制度。按照規定與協同監管服務平臺信息對接的經營者，預收資金余額超過風險警示標準的，應當采取專用存款賬戶管理，確保資金安全。）這樣既考慮到了企業的商業上的融資需求，又能兼顧對消費者權益的保護。
　　三、相關的完善建議
　?。ㄒ唬U大賠償主體范圍、保障消費者的受償權利
　　上海市的《管理規定》擴大了商業預付卡管理的適用對象，將處于監管真空地帶的發卡主體納入監管對象，并且設立風險警示線以監管預售資產并保證賠付，但對失信主體的懲戒措施尚未具體規定，納入嚴重失信主體名單對以自然人為主體的個體工商戶或小型發卡主體而言，可以最大程度保護了消費者權益。但對于大型發卡主體而言，其規制程度還有待提升。
　　對此，建議設立連帶責任制度，擴大賠償主體范圍。就同一品牌特許經營體系而言，一家店鋪的關?；驍y款而逃，消費者可憑預付卡向該品牌下其他連鎖商家請求賠償；對于加盟關系的發卡主體，不同加盟商之間也可構建起連帶責任制度，此舉既可以從源頭加強對發卡主體的審查，也充分保障了消費者的合法權益。此外，在事后賠償環節保障消費者優先受償的資格。大型發卡主體一般實力雄厚，其自身可能擁有較多動產、不動產以及財產權利，在簽約辦卡時，可添加相關條款，規定將其自身財產作為擔保物，在其違約時，消費者可對該部分財產享有優先受償的權利。
　　（二）最大程度發揮行業協會的自律管理機制
　　消費者在遭遇預付卡侵權時，通常不會選擇司法或行政途徑，耗時耗力，且普通老百姓并不了解行政機關的具體分工，在權衡之下更傾向于以最簡便的方式解決糾紛，而行業協會則是連接消費者與行政機關或司法機關的橋梁。行業協會的有效監管和協調可以對與日俱增的預付卡糾紛起到過濾作用，并且盡早盡快地解決糾紛。
　　對此，建議借鑒日本預付卡發行協會制度，強化單用途預付卡協會的職責，對預付卡發卡主體進行日常監管，對個體、小額預付卡糾紛進行協調解決，并定期對發卡主體進行等級評定，與監管平臺對接，為消費者提供企業日常運行狀況。但對于大規?；虼箢~預付卡糾紛，已定性的糾紛，協會可將相關證據交由具體行政機關，由行政機關作出行政處罰；對于未定性的糾紛，協會可支持消費者起訴，或由行業協會承擔大規模預付卡糾紛的公益訴訟職能。這樣根據個案情況進行過濾處理，既避免了司法資源的浪費，同時也最大程度保護消費者的合法權益。
　?。ㄈ┞鋵嵪嚓P單位廣告宣傳職責，樹立消費者理性消費意識
　　消費者辦理商業預付卡的主要原因在于商家對辦卡主體的優惠措施，而商家出于自身融資需要以及長期綁定消費者的目的，通常預付金額越高，消費時限越長，優惠力度更大。然而，對于消費者而言，預付金額越高，消費時限越長，無力維權時的損失就越大?！豆芾硪幎ā芬嘁幎讼M者權益保護委員向消費者宣傳有關法律、法規，提供消費信息和咨詢服務，引導消費者樹立科學理性消費觀念的法定職責。但如何切實落實宣傳內容，將理性傳遞給消費者，避免宣傳淪為形式主義仍有待進一步規定。
　　對此，建議要求發卡主體在收銀臺制作相關提示語，倡導理性消費，或聯合第三方支付平臺，設置相關程序進行重復確認。建議在主流媒體投放相關公益廣告亦或是以案釋法，提醒消費者盡量辦理月卡、季卡等短期預付卡，確有需要辦理長期大額預付卡時，可通過監管平臺或企業信息登記網站查詢企業運營狀況，不可輕信商家宣傳標語，謹慎選擇商家。
　　參考文獻：
　　[1] 馬廣太，范 勵.論商業預付卡的本質屬性與法律規制 [J].東方法學，2013（1）.
　　[2] 劉迎霜.商業預付卡的法律規制研究[J].法商研究，2012（2）.
　　[3] 李 猛.論我國商業預付卡金融監管法律問題及其制度完善 [J].上海金融學院學報，2015（1）.
　　[4] 李群群，張龑.單用途商業預付卡消費法律問題研究—以南京市12315消費者維權熱線投訴數據為樣本 [J].法律適用，2018（2）.
　　[責任編輯：蘭欣卉]
轉載注明來源:http://www.hailuomaifang.com/2/view-14882907.htm