社區養老人力資源立體化整合發展研究
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摘要：實現資源整合發展是社區養老發揮相對于居家養老和機構養老的比較優勢的關鍵，而人力資源立體化發展是服務內容等其他資源整合發展的基礎和前提之一。應構建一個整合老年人自身、家庭和親屬、非專業服務者以及專業服務者等多層次立體化的社區養老人力資源體系，加強相關政策聯動，提高老年人自身健康水平和構建互助機制、重視對家庭和親屬照顧者的幫助、積極探索改善志愿者和非專業照顧者的數量與質量的各種方法、從根源著手加強老年學和社會工作等學科專業人才培養?？煞e極借鑒較早發展社區養老的國家和地區在人力資源發展上積累的有益經驗。
關鍵詞：社區養老;人力資源;立體化;整合發展
一、 社區養老人力資源立體化整合發展的必要性和緊迫性
近年來，我國人口老齡化趨勢日益嚴重。截至2016年年底，中國60歲及以上老年人口數量已達2.3億，占總人口的16.7%。相關預測顯示，到2050年左右，我國在崗勞動力對老年人口撫養比將降至1.5：1，傳統的家庭養老顯然已不能適應當前形勢的變化，而機構養老也存在各種先天不足和后天發展上的問題，不能完全替代傳統居家養老，探討社區養老新模式具有重大而迫切的現實意義。社區養老涵蓋兩個維度上的養老服務，一是主要由社區自身作為主體提供的養老服務，二是提供主體不是社區，但主要由專業機構在社區或者面向社區提供的養老服務。社區養老的重要優勢是能夠有效整合社會資源，即依托社區，嵌入市場，面向社會，服務家庭。當前的社區養老服務難以滿足巨大且日益增長的養老需求。2016年民政部和財政部聯合通知中央財政支持開展社區養老服務改革試點，支持整合各類資源探索新模式新路徑。試點資金以打造社區養老服務發展軟環境和軟實力為主，硬件設施建設為輔。人力資源整合則是提升軟實力的關鍵，是服務設施和服務內容等其他資源整合的基礎和前提。
二、 社區養老人力資源的現狀和問題
社區養老事業需要一個包括自己、家庭和親屬、非專業服務者以及專業服務者等多層次人力資源系統來支持，其中，非專業服務者又包括社區的其他老年人、其他年輕人、志愿者及其他非專業的養老服務從業者，專業服務者主要包括社會工作者、醫生和其他專業養老服務從業者。而目前我國的社區養老人力資源體系的發展還存在許多問題，不能適應老齡化趨勢的要求和社區養老事業發展的需要。
1. 老年人自我照顧能力不足。當前我國失能和半失能老年人已經超過4 000萬人，占老年人口的約五分之一。即使不是失能老人，老年人缺乏自我照護知識和能力的比例也較高，國民的保健意識普遍缺乏，相關保健知識掌握不足，且難以落實到日常生活習慣中，長期看會無形中增加本來可以避免的養老成本和負擔。
2. 親屬照顧愈發捉襟見肘。親屬仍然是非機構養老的中堅力量，但越來越難以提供足夠的支持。這是由于：隨著市場經濟的進一步發展，中年人勞動參與率提高，工作時間普遍延長，工作壓力增大，加之攀比養育投入的社會風氣導致嬰幼兒和青少年的養育事務愈發繁雜，中年人的時間精力愈發有限;同時，傳統大型家庭向代際分居的小型核心家庭轉變的趨勢不可逆轉;而且，隨著生育率下降和生育意愿下降，能夠提供照顧的親屬人數也呈現下降趨勢;再者，人口預期壽命不斷延長和老年人養老需求客觀上也在不斷增長。
3. 非專業照顧者能力欠缺，志愿者和社會組織參與不足。非親屬照顧者以非專業人士為主，很多為下崗再就業人員或進城務工人員，普遍缺乏專業技能培訓和穩定的職業經驗積累。在城市“單位制”解體和農村青壯年人口大量進城務工的社會變遷過程中，社區建設普遍不足、社會網絡構筑有限，以低齡老人照顧高齡老人、健康老人照顧失能老人為主要內容的老年人之間的互助式養老缺乏。我國養老志愿服務隊伍規模也過小，而且隊伍不穩定，難以和老年人形成穩定的個性化幫扶關系，服務效果大打折扣，而且缺乏組織，難以在社區層面整合資源開展活動。
4. 專業人員嚴重缺乏。我國社區養老專業人力資源嚴重缺乏。截止2016年底，如果按照國際上養老護理人員和被護理老年人1∶3的標準，我國需要超過1 000萬養老護理人員，而我國專業養老護理人員僅20萬人左右，缺口巨大（張俊浦，2018），這主要是由于我國養老服務領域人才培養招生數量有限、培養水平不足，而這很大程度上又是由于相關專業學生就業困難，待遇低下，人才流失嚴重。首先是數量缺口巨大的基礎養老照護服務相關專業招生困難，人才培養規模有限。這既由國家長期對職業技術教育的忽視造成，又由于社會對職業教育長期積累的偏見和對養老服務行業從業者缺乏足夠的認同和尊重。其次，質量要求較高的養老服務管理和研究人才的培養也嚴重不足。在國際上，老年學是一門普遍設置的獨立學科，但我國老年學在20世紀末才開始起步，且至今也僅有少數幾所學校設置。與社區養老相關的社會工作、MSW以及社會保障等專業的人才培養也存在數量和質量上的問題。由于社會普遍對相關專業缺乏了解，而相關專業的學生就業情況和職業發展前景都不明朗，所以普遍存在招生難問題，甚至很多學校因為招不到學生或者學生就業情況不佳而在開設相關專業不久后又取消。社區養老人才不但培養不足，而且還存在嚴重的人才流失。目前社會工作者的職業定位和聲望還不穩定，往往被看作是義工和類似“居委會老大媽”的角色，缺乏職業權威性。專業人才對口崗位數量有限，崗位待遇與職責、能力不相匹配，許多養老服務相關專業的畢業生難以找到對口工作，或者因對口工作工資低、無編制、無戶口或職業上升渠道狹窄而放棄。同時，由于社區醫療衛生服務改革遲遲缺乏實質進展，護理、醫療康復類人才也不愿進入社區養老服務領域或者不愿長期從業。
三、 社區養老人力資源立體化整合發展建議
1. 多管齊下推進健康老齡化和積極老齡化，提升老年人自我照護能力。健康老齡化強調提高老年人乃至全民的健康意識，使更多的老年人盡可能更長時間和更大程度地維持較好的生理心理狀態。許多發達國家非常重視在社區開展預防老年疾病和預防性照護工作，減少不必要的照護需求，延長老年人自理時間和自理能力。很多老齡居民不只是被動接受服務，他們會積極參與養老服務項目的發展推動，并且還可能成為志愿者進行服務提供。我國需要進一步推動基層醫療衛生體制改革，加強慢病預防工作，提高全民健康和良好生活習慣意識，進一步發展體育事業和文化事業全民化，使人人有運動習慣、人人有健康豐富的精神生活。積極老齡化強調不應把數量增多和壽命延長的老年人看作社會的負擔，而也應該將其視為社會發展的推動力量，發掘老年人特有的長處。相比居家養老和機構養老，社區養老模式是最能維持和促進老年人社會參與從而推動積極老齡化的形式，而社會工作的介入則能夠起到至關重要的作用，作為以“助人自助，自助助人”為價值取向和工作目標的專業，社會工作者不是簡單采用單一的“頭痛醫頭腳痛醫腳”的消極救濟方法解決問題，而是通過“增權”途徑，發掘老年人的主體性和主觀能動性，引導和啟發老年人發展自我照顧的潛能;不但可以幫助個體老年人發現和解決自身問題，還可以組織和引導老年人增加社會參與，互幫互助，形成良性和積極的社區互助養老氛圍和機制。 2. 通過“喘息服務”與稅費減免等政策加強對家庭和親屬照顧的支持。居家與機構養老均與社區養老有著交融關系。從文化傳統和現實國情出發，我國的社區養老在現階段不可能不重視家庭和親屬照顧資源，需要多管齊下為家庭和親屬照顧賦能，進而逐步促進家庭之間和家庭與社區之間的資源共享和融合?？梢越梃b日本和芬蘭等國面向家庭和親屬照顧者的“喘息服務”的做法，定期或根據需求由社會力量承擔一定時長的照顧任務，讓親屬得以“喘息”。還可借鑒英國、瑞典等國為提供養老服務的家庭成員提供政府補貼或減免社會保障稅費的政策，確認親屬照顧者的社會貢獻，鼓勵家庭成員承擔社會責任。
3. 吸引和動員不同群體參與社區養老服務，加強對非專業臨時服務人員和志愿者的培訓。德國、荷蘭等國的“多代屋”是指在城市買房和租房困難的年輕人廉價租住空巢老人房間并為后者提供照顧，從而優勢互補，既補充養老服務的人力資源供給，又緩解年輕人的租房和生活費用壓力，還彌補雙方的社會情感需求。在我國杭州已經出現了類似“多代屋”的所謂“同居式養老”的實踐，即以低于市場租房價格的租金吸引年輕人住進養老機構，條件是每周從事一定時間的老年照料工作，此舉措深受老年人和年輕人雙方的歡迎（龐渤等，2019）。法國、德國等國的“時間儲蓄”制度類似儲蓄型養老保險的做法，為提供養老照顧的年輕人的勞動時間進行記賬，后者在將來自己年老后可以提取，這種做法也值得借鑒。很多志愿者或護工不具備養老服務的基本技能問題也亟待解決，這需要與教育和醫療領域及其政策措施實施聯動。可在高校和醫療機構建立培訓基地，依托其專業人員和設施等對養老服務行業的非專業人員和志愿者進行規范化、專業化培訓。
4. 加強專業人才培養，吸引更多專業人才從事社區養老事業。社區養老發展較充分的國家和地區，從事老年照顧的人力資源以專業的社會工作者和醫療工作者為主，尤其是養老服務管理者更是主要由具有社會工作、公共管理等學歷的人員擔任。在美國等許多發達國家，社會工作專業是招生和申請人數居于包括所有人文社科和自然科學專業前幾位的熱門大專業，其中有相當的一部分畢業生進入養老服務及其相關領域工作。社會工作者在英國的社區養老服務中扮演著至關重要的多重角色，除了直接服務提供者，還是照顧管理者甚至服務購買者，除了提供單對單的個案服務，還采用管理、把關、分配資源等融合性工作方法。英國1990年《全民健康服務與社區照顧法令》明確規定地方社會服務局必須對社區照顧服務的使用者的需求進行評估，而這一任務往往由具備專業知識且與服務對象密切接觸的社會工作者及其所屬的非營利組織承擔。日本由于老齡化較早，在1987年就設立了社會福祉士資格考試制度，且目前已經形成了精細系統的職業資格體系，該國“老年學”早已成為正式專業，并且設有學士、碩士、博士學位。我國可通過根據專業數量、招生人數等給予建設補貼等方式對高校開設和發展老年社會工作、老年服務與管理、護理、健康管理、康復治療等相關專業加以鼓勵。在加大學科支持的同時，在就業政策領域加強對相關專業的多角度扶持，增加就業崗位，改善就業環境，提高職業聲望，通過政府購買、財政補貼、全科醫生“守門人”制度等多項舉措引導優秀的專業管理和醫療人才下沉到社區。另一方面，相關專業研究和教學隊伍自身應該加強反思和學習，在更加積極主動考察和學習世界其他國家和地區的先進經驗的同時，更加深入了解本土實踐，探索先進又適應現實國情的學科體系和人才培養模式。可借鑒師范生和其他稀缺人才的減免學費或增加獎學助學金的培養模式，還應主動加強與企事業單位和社區的合作加強學生實踐技能的培養，為學生創造更多更好的帶薪實習機會并加強實習過程控制與效果評估，根據研究崗位、管理崗位和實踐崗位對理論水平和實踐技能等知識技能結構的不同需求，促進社區養老服務人力資源培養多層次立體化整合發展。
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